Thursday, August 31, 2006
PREVIDENCIA
INTRODUÇÃO
O novo sistema previdenciário definido pela Constituição de 1988, se regulado conforme as propostas apresentadas pelo Legislativo, provocaria, até 1995, um déficit nas atividades do INSS (incluído o serviço de saúde) de 30% do PIB! A dramaticidade deste resultado é uma prova incontestável de que demos um passo maior que nossas pernas. Há que se rever a Constituição Brasileira, pelo menos no que se refere à Previdência Social.
Isto poderia conduzir ao raciocínio falacioso de que a contribuição social recolhida ao INSS seria uma excelente aplicação financeira para o trabalhador. Mas só uma visão míope poderia enxergar desta forma porque, além de ser impossível a qualquer país conviver com um déficit de origem previdenciária de tal dimensão, ela esbarra em várias distorções analíticas. Não se pode desconhecer que, para hipóteses generosas de aposentadoria, pensão e assistência médica e social não se está utilizando exclusivamente a poupança do segurado. Enquanto os trabalhadores contribuem para o INSS com 8%, 9% ou 10% de seu salário, dependendo de seu nível salarial, a empresa contribui também com 20% de sua folha salarial, embora os custos em termos de encargos sociais sejam superiores a este percentual. Assim, o retorno financeiro calculado sob forma de pagamento de befefícios compara exclusivamente os mesmos com a soma das contribuições do empregado ao longo de sua vida laboral.
De outro lado, como a principal parcela de contribuição provém do empregador, um raciocínio superficial concluiria que isto não tem custos para o empregado. Isto é igualmente um equívoco. Cabe ao empregador, atualmente, arcar com as seguintes contribuições incidentes sobre a folha salarial:
Contribuição para ............... % do Salário
INSS.............................................20
Salário Educação .........................2,5
SENAI/SENAC ou SESI/SESC ......1,0
Seguro de Acidente Trab .............2,0
INCRA ........................................0,2
FGTS ...........................................8,0
Todos estes custos impostos sobre a contratação de mão-de-obra são transferidos aos custos dos produtos e finalmente, em determinadas condições de mercado, aos seus preços. O salário real do trabalhador, avaliado em termos do seu poder de compra é assim, impactado negativamente pelos chamados impostos sociais.
IMPOSTOS SOCIAIS E O EMPREGO NA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO
A existência de um pesado imposto sobre a utilização de mão-de-obra conduz a resultados de duas naturezas:
1º Desloca investimentos para setores de uso intensivo de capital;
2º Incentiva a transferência de trabalhadores para o setor informal da economia.
Estudo realizado por profissionais da FGV (1980) concluiu que a eliminação desses impostos teria representado em 1980, apenas na indústria de transformação, a criação de 529 mil empregos, ou seja, um crescimento de 8% na população economicamente ativa.
IMPOSTOS SOCIAIS E O GRAU DE INFORMALIDADE DA ECONOMIA
Embora os chamados impostos sociais não sejam os únicos responsáveis pelo elevado grau de informalidade na economia brasileira, é certo que carregam boa parte da responsabilidade. No ano de 1987, esse mercado informal teria absorvido cerca de 30 milhões de trabalhadores. Se considerarmos conservadoramente, que em média, um trabalhador sustenta a si próprio e mais duas pessoas, a economia informal no Brasil corresponderia a 90 milhões de pessoas, ou cerca de 64% da população brasileira naquele ano.
Assim, a eliminação das distorções no mercado de trabalho (inclusive impostos), dos entraves burocráticos e da inflação crônica, deve reduzir o mercado informal de trabalho no país.
FILOSOFIA DO MODELO PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
O sistema brasileiro de seguridade social baseia-se no chamado regime de repartição (os trabalhadores de hoje sustentam os doentes e inválidos de hoje, bem como os aposentados). Sua estrutura funcional compõe o denominado Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), sendo constituído pelos seguintes órgãos:
- Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), ao qual cabe, exclusivamente, a parte referente à manutenção e concessão de benefícios;
- Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), ao qual cabe a prestação de assistência médica;
- Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), que é o responsável pela gestão administrativa, patrimonial e financeira do sistema;
- Legião Brasileira de Assistência (LBA), à qual cabe a assistência às populações carentes;
- Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), que tem sob sua responsabilidade a assistência social dos menores desamparados e delimquentes;
- Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV);
- Central de Medicamentos (CEME);
Além da impossibilidade efetiva de aplicar as propostas legislativas que visam a tornar operacionais os dispositivos constitucionais, o sistema previdenciário com base no modelo de repartição tem características que não o recomendam como a solução mais adequada para um país com as insuficiências do nosso:
a) O regime de repartição é obrigatoriamente estatal. Como consequência, o INSS tem mais de 190 mil funcionários;
b) O regime de repartição é estimulador de uma política clientelista, especialmente em regiões interioranas;
c) O regime de repartição favorece as fraudes porque não existe registro individualizado das contribuições efetuadas nem pelo empregado nem pelo empregador;
d) O regime de repartição pressiona os trabalhadores ativos e as empresas a aumentarem, cada vez mais, as contribuições previdenciárias para atender aos anseios dos inativos.
A PREVIDÊNCIA PRIVADA NO BRASIL
Uma entidade de previdência privada (como a lei brasileira a intitula) é uma instituição de natureza financeira que acumula recursos à conta de seus participantes e os reverte a estes mesmos participantes (ou seus beneficiários) sob a forma de fluxos de renda de natureza previdenciária.
A fonte de financiamento das entidades previdenciárias é a contribuição dos participantes e/ou dos seus empregadores. Vários formatos e arranjos podem surgir, com pagamentos exclusivamente dos participantes individuais ou, em outro extremo, com pagamentos exclusivamente dos empregadores. Podem ser entidades fechadas ou abertas.
A regulação brasileira de entidades previdenciárias, apesar de ter tido vários acertos em termos de inovações institucionais, determinou, no entanto, que as carteiras das entidades de previdência fossem orientadas pelo Conselho Monetário Nacional. Esse é, como se sabe, instrumental de política determinada pelo Banco Central, o qual não deixou de utilizar-se dessa prerrogativa para determinar modificações de carteira, com o intuito de forçar os fundos a absorverem os mais diversos papéis de dívida pública, e a obrigar tais fundos a manterem um percentual mínimo de seus ativos aplicados em ações.
Essas regulamentações se mostram duplamente perversas: em primeiro lugar, têm levado os fundos a adquirirem títulos pouco rentáveis, reduzindo a rentabilidade média de suas carteiras e onerando contribuições futuras dos participantes e empregadores; em segundo lugar, eximem o administrador de buscar o melhor resultado em suas aplicações, agravando o problema de monitoração. No âmbito de uma reforma previdenciária, tais regulamentações têm de ser definitivamente abolidas.
UMA PROPOSTA PARA A PREVIDÊNCIA NO BRASIL
A proposta para a nova previdência no Brasil privilegia a liberdade, fortalecendo o sistema de mercado, com um forte impacto sobre o mercado de capitais que deverá sofrer uma reformulação substancial. O regime sugerido é o de capitalização, por entendermos que ele é superior ao atual regime de repartição. Por esta razão, o sistema é essencialmente privado, cabendo ao Estado uma função assistencial. A contribuição é definida e os benefícios são variáveis de acordo com a participação de cada um no fundo de capitalização e a performance de suas aplicações.
O novo sistema contempla apenas aposentadoria por idade, acoplada a um seguro de invalidez ou morte que se estende como uma pensão aos herdeiros do cotista. Outra característica importante é a de separar a assistência médica a aposentadoria e a pensão.
Embora todo o sistema seja concebido de forma a privilegiar a liberdade, a participação do trabalhador nessa nova proposta é compulsória. A compulsoriedade é indispensável pelo fato de que a sociedade não pode permitir que pessoas que venham a perder sua capacidade laboral não tenham como se sustentar.
A proposta previdenciária visa igualmente a proteger o patrimônio dos cotistas, o que é conseguido através de um requisito de rentabilidade mínima e da separação da Administradora de Fundos de Previdência, em termos de contabilidade e patrimônio, do fundo propriamente dito.
O novo sistema previdenciário deverá ter um imapcto importante sobre o mercado de capitais. O mercado brasileiro de capitais é altamente sofisticado, embora tenha uma importância relativamente pequena. Em parte isto resulta do excesso de regulação, o qual tem promovido uma compartimentalização deste mercado, favorecido fraudes e forçado o administrador dos fundos a aplicar os recursos sob sua responsabilidade a taxas inferiores às que poderia obter sob uma organização de mercado menos regulado.
Pelo fato de termos hoje no Brasil um sistema saudável de previcência privada e um mercado ativo na área de seguros, ainda com algumas dificuldades, em especial no caso de resseguros, a proposta aqui apresentada não exigirá criação de algo novo. Exigirá, entretanto, uma reformulação de todo o mercado de capitais e, consequentemente, da intermediação financeira no país.
A passagem para o novo sistema previdenciário implicará responsabilizar o Estado pela manutenção dos benefícios já concedidos pelo antigo sistema. Além disso, por caber-lhe uma ação assistencial, torna-se indispensável a criação de um fundo de financiamento da previdência social.
É indispensável ao sucesso da presente proposta a criação de um órgão fiscalizador do cumprimento, por parte das administradoras de fundos de previdência, das normas legais definidas numa lei orgânica de previdência. Neste sentido, deve ser criada a Superintendência Previdenciária, como uma autarquia pública, de natureza técnica e de ação independente dos responsáveis pela política econômica.
OPERACIONALIZAÇÃO DO SISTEMA
Como o sistema é de capitalização, caberá ao cotista acumular poupança ao longo de sua vida laboral, através do fundo previdenciário escolhido, para garantir o fluxo de renda durante sua aposentadoria. Deste modo, somente o trabalhador contribui para o novo sistema previdenciário. Embora o sistema não defina o valor do benefício – pois somente o custo é definido, sendo o benefício dependente da performance dos fundos – espera-se que uma contribuição sobre o salário, da ordem de 10,5%, garanta ao trabalhador aposentado 70% da sua renda quando na ativa. Nestes cálculos admitiu-se que o fundo previdenciário seria remunerado a uma taxa anual de 6% ao ano. Assim, se a sociedade brasileira, através do mercado de capitais, valorizar a poupança a mais de 6% ao ano, a renda do aposentado poderá ser superior a 70% de sua renda quando em atividade, ou sua contribuição, enquanto trabalhador, poderá ser inferior a 10,5% dessa renda.
Além da contribuição para o fundo de previdência, o cotista deverá contribuir com 2,5% sobre o seu rendimento para um seguro de invalidez ou morte. Qualquer cotista poderá fazer um seguro complementar, ou se assim o desejar, contribuir com um percentual superior ao aqui definido. A observação também vale para a contribuição ao fundo previdenciário. Os 10,5% definidos representam apenas a parte compulsória do sistema. No caso de seguro, caberá à administradora do fundo previdenciário fazer o seguro em nome do cotista e a ele enviar a correspondente apólice.
A contribuição da empresa será integralmente eliminada, sugerindo-se que 15,7% sejam incorporados como aumento de salário e que os 10% remanescentes representem, na realidade, uma redução nos custos de mão-de-obra para as empresas no Brasil. O aumento de salário proposto acoplado ao aumento da contribuição previdenciária (no máximo 9%) produzirá uma aumento de salário disponível para o trabalhador da ordem de 5,3%.
O mercado informal de trabalho no Brasil corresponde hoje, a cerca de 50% da população economicamente ativa. Nossa suposição é de que uma parcela substancial deste mercado resulta da existência de elevados impostos incidentes sobre o uso de mão-de-obra. Por esta razão, sugerimos a redução nos custos de uso deste fator, a fim de que haja um estímulo à criação de novos empregos formais.
APOSENTADORIA
Na época da aposentadoria – 60 anos de idade para as mulheres e 65 anos para os homens – o cotista saberá exatamente o montante de recursos que acumulou no seu fundo previdenciário. Caso ele requeira sua aposentadoria junto à AFP que administra sua poupança, receberá dela um certificado do montante em cotas e seu respectivo valor, para a aquisição de um seguro de renda vitalícia. De posse do certificado, o cotista procurará uma companhia de seguro para adquirir o seguro de renda vitalícia que lhe garantirá uma renda de aposentado, conforme cálculos atuariais a serem feitos pela seguradora. A renda deve ser garantida em termos reais, ainda que exista inflação.
Caso o montante acumulado pelo cotista não seja suficiente para comprar um seguro de renda vitalícia igual ou superior à renda mínima de aposentadoria, legalmente definida, o certificado fornecido pela AFP deverá ser encaminhado pelo interessado ao Fundo de Financiamento da Previdência Social. O fundo resgatará as respectivas cotas e se comprometerá a pagar ao cotista a sua aposentadoria, ao nível de renda mínima. Deve ser permitida ao cotista a opção de uma aposentadoria precoce. A aposentadoria precoce pode ocorrer a partir de um certo número de anos de contribuição para o fundo, e desde que o total de cotas acumuladas pelo contribuinte seja mais do que necessária para a aquisição da renda mínima de aposentadoria.
As normas legais a serem instituídas pela Lei Orgânica de Previdência devem se concentrar basicamente na promoção e manutenção da competição no mercado, considerando ainda normas de prudência. Devem ser impedidas as práticas monopolistas, especialmente acordo entre instituições ou “vendas casadas”. A exigência de capital mínimo e restrições quanto à exposição ao risco, bem como a garantia de uma rentabilidade mínima devem ser a tônica das normas de prudência. Sem impor qualquer percentual mínimo de aplicação aos ativos que constituem a carteira de um fundo de previdência, a lei deverá exigir, para aplicação dos fundos, ativos de renda fixa: depósitos a prazo, letras imobiliárias, debêntures de empresas, cotas de fundos financeiros, excluídos os de previdência e, dependendo das lei do inquilinato, imóveis.
Como um dos propósitos específicos da legislação deve ser a promoção e a manutenção da competição, é recomendável a abertura deste mercado ao exterior, tanto nas aplicações dos fundos como na participação de instituições transnacionais no mercado doméstico. Assim, um fundo previdenciàrio brasileiro poderá adquirir ativos de renda fixa no exterior. Por outro lado, instituições financeiras de outros países poderão instalar-se no Brasil para competir com instituições nacionais. Como, por razão de prudência, as AFPs deverão certamente contratar um resseguro (obrigatório ou não), faz-se necessária a promoção da competição neste mercado, através de instituições de todo o mundo, uma vez que o mercado doméstico é dominado pelo IRB.
A definição de rentabilidade mínima para o caso brasileiro requer estudos mais elaborados, sendo sua exigência indispensável para o bom funcionamento do novo sistema.
A TRANSIÇÃO
A passagem do sistema atual para o sistema proposto deveria ser uma opção de cada cidadão. São dois os motivos que levam a definir como compulsória a adoção do novo sistema. Em primeiro lugar, o sistema definido pela Constituição gera um benefício para o contribuinte, superior ao que ele teria se depositasse sua contribuição numa caderneta de poupança, a uma remuneração real de 6% ao ano. Como isso não é possível para todos os cidadãos, devido à falácia da composição, o sistema torna-se inviável para a sociedade, embora pareça ser um bom negócio para cada indivíduo. A segunda razão está associada aos grupos de interesse que se beneficiam do atual sistema. De modo a evitar a formação de lobbies contra o novo sistema, é aconselhável que o sistema atual seja descontinuado em um único momento e de forma compulsória. Isto não significa, entretanto, negar os direitos daqueles que se aposentaram pelo atual sistema ou que para ele tenham até agora contribuído.
A herança do sistema a ser extinto deve ser administrada por um Fundo de Financiamento da Previdência Social, que passaria a ter uma estrutura administrativa simples e transparente, e teria também o encargo de administrar a ação assistencial do Estado na área da previdência. O FFPS deverá absorver todo o patrimônio do INSS, exceto o que estiver ligado ao serviço de saúde. O patrimônio deverá ser utilizado com o objetivo de gerar renda para o Fundo. Constituirão ainda recursos do FPPS a recuperação de todos os crédito devidos ao INSS, bem como as cotas dos fundos de previdência daqueles que se aposentam sem poder adquirir o seguro de renda mínima, além de recursos do Estado necessários à implementação dos direitos já assegurados via complementação orçamentária.
De modo a preservar os direitos daqueles que contribuem para o sistema vigente, e ainda se mantêm na força de trabalho, sugere-se a criação do bônus da previdência. Um dos pontos focais do esquema proposto é a extinção da atual sistemática de aposentadoria por tempo de serviço. Como existe a possibilidade de alegação de que direitos adquiridos estariam sendo feridos é necessária a determinação do custo relativo aos encargos futuros daqueles que já contam com ao menos um ano de efetivo exercício profissional. Tal custo sob forma de bônus deverá ser creditado a quem fizer jus.
Caso o bônus mais as contribuições ao novo sistema não sejam suficientes para cobrir o prêmio de seguro de uma renda vitalícia mínima, o governo deverá pagar a renda mínima. Isto não representa, porém, um custo adicional para a implementação do novo sistema, porquanto no sistema vigente há uma renda de aposentadoria mínima garantida.
APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO
Ao passar-se de um sistema de repartição para um de capitalização, há também a necessidade de avaliar-se o passivo representado pelo atual contingente de aposentados, passivo este que, em princípio, deverá ser assumido pela sociedade.
CUSTO DE TRANSIÇÃO: APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO
O custo de transição para os beneficiários de aposentadoria por tempo de serviço representa, em hipóteses extremas examinadas neste estudo, entre 1% e 3% do PIB ou entre 15% e 45% da dívida pública no mercado. Este é o custo do crédito que deveria ser distribuído aos atuais contribuintes.
BENEFÍCIOS PARA VELHICE, INVALIDEZ E ESPECIAL
Para o cálculo do valor presente dos benefícios destas aposentadoria, foram admitidas as seguintes expectativas de vida:
a) Sobrevida de 13 anos para os aposentados por velhice (supondo idade média de 65 anos);
b) Sobrevida de 30 anos para as aposentadorias por invalidez (supondo idade média de 35 anos);
c) Sobrevida de 40 anos para os benefíciados com aposentadoria especial (supondo idade média de 40 anos);
d) Sobrevida de 27 anos para os aposentados por tempo de serviço (supondo idade média de 53 anos).
Considerando o valor presente em 1990 do total de custos, sob as hipóteses mais desfavoráveis, este será da ordem de 1,95 trilhões de cruzeiros (a preços de dezembro de 1990). Ou seja, o custo de transição do atual sistema previdenciário para o proposto corresponde a 8,4% do PIB, com relação aos aposentados por velhice, invalidez e aposentadorias especiais.
PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS
Na implantação da reforma previdenciária a proposta deve ser precedida ou acompanhada de algumas medidas de grande impacto sobre a sociedade e sobre a economia da nação:
a) Reforma constitucional porquanto a atual Constituição define o sistema vigente e seus benefícios;
b) Criação de uma Superintendência da Previdência que virá a ser o órgão fiscalizador do novo sistema com características rigorosamente apolíticas e técnicas;
c) Criação do Fundo de Financiamento da Previdência Social com uma estrutura administrativa simples e um acurado sistema de acompanhamento de cotas de segurados que não atinjam a renda míniam;
d) Reestruturação plena do mercado de capitais, eliminando-se a compartimentalização, restringindo-se a regulação existente aos aspectos de remuneração mínima e prudência; além disso, é de se evitar que os órgãos fiscalizadores do sistema tenham qualquer poder discriminatório;
e) Abertura do mercado de capitais para o exterior, promovendo maior competição entre os intermediários financeiros, especialmente para seguro e resseguro;
f) Implantação de um novo sistema de saúde compatível com esta proposta previdenciária. Paliativamente, sugere-se uma contribuição de 4% sobre a renda para a manutenção do atual sistema de saúde.
O novo sistema previdenciário definido pela Constituição de 1988, se regulado conforme as propostas apresentadas pelo Legislativo, provocaria, até 1995, um déficit nas atividades do INSS (incluído o serviço de saúde) de 30% do PIB! A dramaticidade deste resultado é uma prova incontestável de que demos um passo maior que nossas pernas. Há que se rever a Constituição Brasileira, pelo menos no que se refere à Previdência Social.
Isto poderia conduzir ao raciocínio falacioso de que a contribuição social recolhida ao INSS seria uma excelente aplicação financeira para o trabalhador. Mas só uma visão míope poderia enxergar desta forma porque, além de ser impossível a qualquer país conviver com um déficit de origem previdenciária de tal dimensão, ela esbarra em várias distorções analíticas. Não se pode desconhecer que, para hipóteses generosas de aposentadoria, pensão e assistência médica e social não se está utilizando exclusivamente a poupança do segurado. Enquanto os trabalhadores contribuem para o INSS com 8%, 9% ou 10% de seu salário, dependendo de seu nível salarial, a empresa contribui também com 20% de sua folha salarial, embora os custos em termos de encargos sociais sejam superiores a este percentual. Assim, o retorno financeiro calculado sob forma de pagamento de befefícios compara exclusivamente os mesmos com a soma das contribuições do empregado ao longo de sua vida laboral.
De outro lado, como a principal parcela de contribuição provém do empregador, um raciocínio superficial concluiria que isto não tem custos para o empregado. Isto é igualmente um equívoco. Cabe ao empregador, atualmente, arcar com as seguintes contribuições incidentes sobre a folha salarial:
Contribuição para ............... % do Salário
INSS.............................................20
Salário Educação .........................2,5
SENAI/SENAC ou SESI/SESC ......1,0
Seguro de Acidente Trab .............2,0
INCRA ........................................0,2
FGTS ...........................................8,0
Todos estes custos impostos sobre a contratação de mão-de-obra são transferidos aos custos dos produtos e finalmente, em determinadas condições de mercado, aos seus preços. O salário real do trabalhador, avaliado em termos do seu poder de compra é assim, impactado negativamente pelos chamados impostos sociais.
IMPOSTOS SOCIAIS E O EMPREGO NA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO
A existência de um pesado imposto sobre a utilização de mão-de-obra conduz a resultados de duas naturezas:
1º Desloca investimentos para setores de uso intensivo de capital;
2º Incentiva a transferência de trabalhadores para o setor informal da economia.
Estudo realizado por profissionais da FGV (1980) concluiu que a eliminação desses impostos teria representado em 1980, apenas na indústria de transformação, a criação de 529 mil empregos, ou seja, um crescimento de 8% na população economicamente ativa.
IMPOSTOS SOCIAIS E O GRAU DE INFORMALIDADE DA ECONOMIA
Embora os chamados impostos sociais não sejam os únicos responsáveis pelo elevado grau de informalidade na economia brasileira, é certo que carregam boa parte da responsabilidade. No ano de 1987, esse mercado informal teria absorvido cerca de 30 milhões de trabalhadores. Se considerarmos conservadoramente, que em média, um trabalhador sustenta a si próprio e mais duas pessoas, a economia informal no Brasil corresponderia a 90 milhões de pessoas, ou cerca de 64% da população brasileira naquele ano.
Assim, a eliminação das distorções no mercado de trabalho (inclusive impostos), dos entraves burocráticos e da inflação crônica, deve reduzir o mercado informal de trabalho no país.
FILOSOFIA DO MODELO PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
O sistema brasileiro de seguridade social baseia-se no chamado regime de repartição (os trabalhadores de hoje sustentam os doentes e inválidos de hoje, bem como os aposentados). Sua estrutura funcional compõe o denominado Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), sendo constituído pelos seguintes órgãos:
- Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), ao qual cabe, exclusivamente, a parte referente à manutenção e concessão de benefícios;
- Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), ao qual cabe a prestação de assistência médica;
- Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), que é o responsável pela gestão administrativa, patrimonial e financeira do sistema;
- Legião Brasileira de Assistência (LBA), à qual cabe a assistência às populações carentes;
- Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), que tem sob sua responsabilidade a assistência social dos menores desamparados e delimquentes;
- Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV);
- Central de Medicamentos (CEME);
Além da impossibilidade efetiva de aplicar as propostas legislativas que visam a tornar operacionais os dispositivos constitucionais, o sistema previdenciário com base no modelo de repartição tem características que não o recomendam como a solução mais adequada para um país com as insuficiências do nosso:
a) O regime de repartição é obrigatoriamente estatal. Como consequência, o INSS tem mais de 190 mil funcionários;
b) O regime de repartição é estimulador de uma política clientelista, especialmente em regiões interioranas;
c) O regime de repartição favorece as fraudes porque não existe registro individualizado das contribuições efetuadas nem pelo empregado nem pelo empregador;
d) O regime de repartição pressiona os trabalhadores ativos e as empresas a aumentarem, cada vez mais, as contribuições previdenciárias para atender aos anseios dos inativos.
A PREVIDÊNCIA PRIVADA NO BRASIL
Uma entidade de previdência privada (como a lei brasileira a intitula) é uma instituição de natureza financeira que acumula recursos à conta de seus participantes e os reverte a estes mesmos participantes (ou seus beneficiários) sob a forma de fluxos de renda de natureza previdenciária.
A fonte de financiamento das entidades previdenciárias é a contribuição dos participantes e/ou dos seus empregadores. Vários formatos e arranjos podem surgir, com pagamentos exclusivamente dos participantes individuais ou, em outro extremo, com pagamentos exclusivamente dos empregadores. Podem ser entidades fechadas ou abertas.
A regulação brasileira de entidades previdenciárias, apesar de ter tido vários acertos em termos de inovações institucionais, determinou, no entanto, que as carteiras das entidades de previdência fossem orientadas pelo Conselho Monetário Nacional. Esse é, como se sabe, instrumental de política determinada pelo Banco Central, o qual não deixou de utilizar-se dessa prerrogativa para determinar modificações de carteira, com o intuito de forçar os fundos a absorverem os mais diversos papéis de dívida pública, e a obrigar tais fundos a manterem um percentual mínimo de seus ativos aplicados em ações.
Essas regulamentações se mostram duplamente perversas: em primeiro lugar, têm levado os fundos a adquirirem títulos pouco rentáveis, reduzindo a rentabilidade média de suas carteiras e onerando contribuições futuras dos participantes e empregadores; em segundo lugar, eximem o administrador de buscar o melhor resultado em suas aplicações, agravando o problema de monitoração. No âmbito de uma reforma previdenciária, tais regulamentações têm de ser definitivamente abolidas.
UMA PROPOSTA PARA A PREVIDÊNCIA NO BRASIL
A proposta para a nova previdência no Brasil privilegia a liberdade, fortalecendo o sistema de mercado, com um forte impacto sobre o mercado de capitais que deverá sofrer uma reformulação substancial. O regime sugerido é o de capitalização, por entendermos que ele é superior ao atual regime de repartição. Por esta razão, o sistema é essencialmente privado, cabendo ao Estado uma função assistencial. A contribuição é definida e os benefícios são variáveis de acordo com a participação de cada um no fundo de capitalização e a performance de suas aplicações.
O novo sistema contempla apenas aposentadoria por idade, acoplada a um seguro de invalidez ou morte que se estende como uma pensão aos herdeiros do cotista. Outra característica importante é a de separar a assistência médica a aposentadoria e a pensão.
Embora todo o sistema seja concebido de forma a privilegiar a liberdade, a participação do trabalhador nessa nova proposta é compulsória. A compulsoriedade é indispensável pelo fato de que a sociedade não pode permitir que pessoas que venham a perder sua capacidade laboral não tenham como se sustentar.
A proposta previdenciária visa igualmente a proteger o patrimônio dos cotistas, o que é conseguido através de um requisito de rentabilidade mínima e da separação da Administradora de Fundos de Previdência, em termos de contabilidade e patrimônio, do fundo propriamente dito.
O novo sistema previdenciário deverá ter um imapcto importante sobre o mercado de capitais. O mercado brasileiro de capitais é altamente sofisticado, embora tenha uma importância relativamente pequena. Em parte isto resulta do excesso de regulação, o qual tem promovido uma compartimentalização deste mercado, favorecido fraudes e forçado o administrador dos fundos a aplicar os recursos sob sua responsabilidade a taxas inferiores às que poderia obter sob uma organização de mercado menos regulado.
Pelo fato de termos hoje no Brasil um sistema saudável de previcência privada e um mercado ativo na área de seguros, ainda com algumas dificuldades, em especial no caso de resseguros, a proposta aqui apresentada não exigirá criação de algo novo. Exigirá, entretanto, uma reformulação de todo o mercado de capitais e, consequentemente, da intermediação financeira no país.
A passagem para o novo sistema previdenciário implicará responsabilizar o Estado pela manutenção dos benefícios já concedidos pelo antigo sistema. Além disso, por caber-lhe uma ação assistencial, torna-se indispensável a criação de um fundo de financiamento da previdência social.
É indispensável ao sucesso da presente proposta a criação de um órgão fiscalizador do cumprimento, por parte das administradoras de fundos de previdência, das normas legais definidas numa lei orgânica de previdência. Neste sentido, deve ser criada a Superintendência Previdenciária, como uma autarquia pública, de natureza técnica e de ação independente dos responsáveis pela política econômica.
OPERACIONALIZAÇÃO DO SISTEMA
Como o sistema é de capitalização, caberá ao cotista acumular poupança ao longo de sua vida laboral, através do fundo previdenciário escolhido, para garantir o fluxo de renda durante sua aposentadoria. Deste modo, somente o trabalhador contribui para o novo sistema previdenciário. Embora o sistema não defina o valor do benefício – pois somente o custo é definido, sendo o benefício dependente da performance dos fundos – espera-se que uma contribuição sobre o salário, da ordem de 10,5%, garanta ao trabalhador aposentado 70% da sua renda quando na ativa. Nestes cálculos admitiu-se que o fundo previdenciário seria remunerado a uma taxa anual de 6% ao ano. Assim, se a sociedade brasileira, através do mercado de capitais, valorizar a poupança a mais de 6% ao ano, a renda do aposentado poderá ser superior a 70% de sua renda quando em atividade, ou sua contribuição, enquanto trabalhador, poderá ser inferior a 10,5% dessa renda.
Além da contribuição para o fundo de previdência, o cotista deverá contribuir com 2,5% sobre o seu rendimento para um seguro de invalidez ou morte. Qualquer cotista poderá fazer um seguro complementar, ou se assim o desejar, contribuir com um percentual superior ao aqui definido. A observação também vale para a contribuição ao fundo previdenciário. Os 10,5% definidos representam apenas a parte compulsória do sistema. No caso de seguro, caberá à administradora do fundo previdenciário fazer o seguro em nome do cotista e a ele enviar a correspondente apólice.
A contribuição da empresa será integralmente eliminada, sugerindo-se que 15,7% sejam incorporados como aumento de salário e que os 10% remanescentes representem, na realidade, uma redução nos custos de mão-de-obra para as empresas no Brasil. O aumento de salário proposto acoplado ao aumento da contribuição previdenciária (no máximo 9%) produzirá uma aumento de salário disponível para o trabalhador da ordem de 5,3%.
O mercado informal de trabalho no Brasil corresponde hoje, a cerca de 50% da população economicamente ativa. Nossa suposição é de que uma parcela substancial deste mercado resulta da existência de elevados impostos incidentes sobre o uso de mão-de-obra. Por esta razão, sugerimos a redução nos custos de uso deste fator, a fim de que haja um estímulo à criação de novos empregos formais.
APOSENTADORIA
Na época da aposentadoria – 60 anos de idade para as mulheres e 65 anos para os homens – o cotista saberá exatamente o montante de recursos que acumulou no seu fundo previdenciário. Caso ele requeira sua aposentadoria junto à AFP que administra sua poupança, receberá dela um certificado do montante em cotas e seu respectivo valor, para a aquisição de um seguro de renda vitalícia. De posse do certificado, o cotista procurará uma companhia de seguro para adquirir o seguro de renda vitalícia que lhe garantirá uma renda de aposentado, conforme cálculos atuariais a serem feitos pela seguradora. A renda deve ser garantida em termos reais, ainda que exista inflação.
Caso o montante acumulado pelo cotista não seja suficiente para comprar um seguro de renda vitalícia igual ou superior à renda mínima de aposentadoria, legalmente definida, o certificado fornecido pela AFP deverá ser encaminhado pelo interessado ao Fundo de Financiamento da Previdência Social. O fundo resgatará as respectivas cotas e se comprometerá a pagar ao cotista a sua aposentadoria, ao nível de renda mínima. Deve ser permitida ao cotista a opção de uma aposentadoria precoce. A aposentadoria precoce pode ocorrer a partir de um certo número de anos de contribuição para o fundo, e desde que o total de cotas acumuladas pelo contribuinte seja mais do que necessária para a aquisição da renda mínima de aposentadoria.
As normas legais a serem instituídas pela Lei Orgânica de Previdência devem se concentrar basicamente na promoção e manutenção da competição no mercado, considerando ainda normas de prudência. Devem ser impedidas as práticas monopolistas, especialmente acordo entre instituições ou “vendas casadas”. A exigência de capital mínimo e restrições quanto à exposição ao risco, bem como a garantia de uma rentabilidade mínima devem ser a tônica das normas de prudência. Sem impor qualquer percentual mínimo de aplicação aos ativos que constituem a carteira de um fundo de previdência, a lei deverá exigir, para aplicação dos fundos, ativos de renda fixa: depósitos a prazo, letras imobiliárias, debêntures de empresas, cotas de fundos financeiros, excluídos os de previdência e, dependendo das lei do inquilinato, imóveis.
Como um dos propósitos específicos da legislação deve ser a promoção e a manutenção da competição, é recomendável a abertura deste mercado ao exterior, tanto nas aplicações dos fundos como na participação de instituições transnacionais no mercado doméstico. Assim, um fundo previdenciàrio brasileiro poderá adquirir ativos de renda fixa no exterior. Por outro lado, instituições financeiras de outros países poderão instalar-se no Brasil para competir com instituições nacionais. Como, por razão de prudência, as AFPs deverão certamente contratar um resseguro (obrigatório ou não), faz-se necessária a promoção da competição neste mercado, através de instituições de todo o mundo, uma vez que o mercado doméstico é dominado pelo IRB.
A definição de rentabilidade mínima para o caso brasileiro requer estudos mais elaborados, sendo sua exigência indispensável para o bom funcionamento do novo sistema.
A TRANSIÇÃO
A passagem do sistema atual para o sistema proposto deveria ser uma opção de cada cidadão. São dois os motivos que levam a definir como compulsória a adoção do novo sistema. Em primeiro lugar, o sistema definido pela Constituição gera um benefício para o contribuinte, superior ao que ele teria se depositasse sua contribuição numa caderneta de poupança, a uma remuneração real de 6% ao ano. Como isso não é possível para todos os cidadãos, devido à falácia da composição, o sistema torna-se inviável para a sociedade, embora pareça ser um bom negócio para cada indivíduo. A segunda razão está associada aos grupos de interesse que se beneficiam do atual sistema. De modo a evitar a formação de lobbies contra o novo sistema, é aconselhável que o sistema atual seja descontinuado em um único momento e de forma compulsória. Isto não significa, entretanto, negar os direitos daqueles que se aposentaram pelo atual sistema ou que para ele tenham até agora contribuído.
A herança do sistema a ser extinto deve ser administrada por um Fundo de Financiamento da Previdência Social, que passaria a ter uma estrutura administrativa simples e transparente, e teria também o encargo de administrar a ação assistencial do Estado na área da previdência. O FFPS deverá absorver todo o patrimônio do INSS, exceto o que estiver ligado ao serviço de saúde. O patrimônio deverá ser utilizado com o objetivo de gerar renda para o Fundo. Constituirão ainda recursos do FPPS a recuperação de todos os crédito devidos ao INSS, bem como as cotas dos fundos de previdência daqueles que se aposentam sem poder adquirir o seguro de renda mínima, além de recursos do Estado necessários à implementação dos direitos já assegurados via complementação orçamentária.
De modo a preservar os direitos daqueles que contribuem para o sistema vigente, e ainda se mantêm na força de trabalho, sugere-se a criação do bônus da previdência. Um dos pontos focais do esquema proposto é a extinção da atual sistemática de aposentadoria por tempo de serviço. Como existe a possibilidade de alegação de que direitos adquiridos estariam sendo feridos é necessária a determinação do custo relativo aos encargos futuros daqueles que já contam com ao menos um ano de efetivo exercício profissional. Tal custo sob forma de bônus deverá ser creditado a quem fizer jus.
Caso o bônus mais as contribuições ao novo sistema não sejam suficientes para cobrir o prêmio de seguro de uma renda vitalícia mínima, o governo deverá pagar a renda mínima. Isto não representa, porém, um custo adicional para a implementação do novo sistema, porquanto no sistema vigente há uma renda de aposentadoria mínima garantida.
APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO
Ao passar-se de um sistema de repartição para um de capitalização, há também a necessidade de avaliar-se o passivo representado pelo atual contingente de aposentados, passivo este que, em princípio, deverá ser assumido pela sociedade.
CUSTO DE TRANSIÇÃO: APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO
O custo de transição para os beneficiários de aposentadoria por tempo de serviço representa, em hipóteses extremas examinadas neste estudo, entre 1% e 3% do PIB ou entre 15% e 45% da dívida pública no mercado. Este é o custo do crédito que deveria ser distribuído aos atuais contribuintes.
BENEFÍCIOS PARA VELHICE, INVALIDEZ E ESPECIAL
Para o cálculo do valor presente dos benefícios destas aposentadoria, foram admitidas as seguintes expectativas de vida:
a) Sobrevida de 13 anos para os aposentados por velhice (supondo idade média de 65 anos);
b) Sobrevida de 30 anos para as aposentadorias por invalidez (supondo idade média de 35 anos);
c) Sobrevida de 40 anos para os benefíciados com aposentadoria especial (supondo idade média de 40 anos);
d) Sobrevida de 27 anos para os aposentados por tempo de serviço (supondo idade média de 53 anos).
Considerando o valor presente em 1990 do total de custos, sob as hipóteses mais desfavoráveis, este será da ordem de 1,95 trilhões de cruzeiros (a preços de dezembro de 1990). Ou seja, o custo de transição do atual sistema previdenciário para o proposto corresponde a 8,4% do PIB, com relação aos aposentados por velhice, invalidez e aposentadorias especiais.
PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS
Na implantação da reforma previdenciária a proposta deve ser precedida ou acompanhada de algumas medidas de grande impacto sobre a sociedade e sobre a economia da nação:
a) Reforma constitucional porquanto a atual Constituição define o sistema vigente e seus benefícios;
b) Criação de uma Superintendência da Previdência que virá a ser o órgão fiscalizador do novo sistema com características rigorosamente apolíticas e técnicas;
c) Criação do Fundo de Financiamento da Previdência Social com uma estrutura administrativa simples e um acurado sistema de acompanhamento de cotas de segurados que não atinjam a renda míniam;
d) Reestruturação plena do mercado de capitais, eliminando-se a compartimentalização, restringindo-se a regulação existente aos aspectos de remuneração mínima e prudência; além disso, é de se evitar que os órgãos fiscalizadores do sistema tenham qualquer poder discriminatório;
e) Abertura do mercado de capitais para o exterior, promovendo maior competição entre os intermediários financeiros, especialmente para seguro e resseguro;
f) Implantação de um novo sistema de saúde compatível com esta proposta previdenciária. Paliativamente, sugere-se uma contribuição de 4% sobre a renda para a manutenção do atual sistema de saúde.
# posted by Ronaldo Nascimento @ 5:10 PM 
