Thursday, August 31, 2006
PREVIDENCIA
INTRODUÇÃO
O novo sistema previdenciário definido pela Constituição de 1988, se regulado conforme as propostas apresentadas pelo Legislativo, provocaria, até 1995, um déficit nas atividades do INSS (incluído o serviço de saúde) de 30% do PIB! A dramaticidade deste resultado é uma prova incontestável de que demos um passo maior que nossas pernas. Há que se rever a Constituição Brasileira, pelo menos no que se refere à Previdência Social.
Isto poderia conduzir ao raciocínio falacioso de que a contribuição social recolhida ao INSS seria uma excelente aplicação financeira para o trabalhador. Mas só uma visão míope poderia enxergar desta forma porque, além de ser impossível a qualquer país conviver com um déficit de origem previdenciária de tal dimensão, ela esbarra em várias distorções analíticas. Não se pode desconhecer que, para hipóteses generosas de aposentadoria, pensão e assistência médica e social não se está utilizando exclusivamente a poupança do segurado. Enquanto os trabalhadores contribuem para o INSS com 8%, 9% ou 10% de seu salário, dependendo de seu nível salarial, a empresa contribui também com 20% de sua folha salarial, embora os custos em termos de encargos sociais sejam superiores a este percentual. Assim, o retorno financeiro calculado sob forma de pagamento de befefícios compara exclusivamente os mesmos com a soma das contribuições do empregado ao longo de sua vida laboral.
De outro lado, como a principal parcela de contribuição provém do empregador, um raciocínio superficial concluiria que isto não tem custos para o empregado. Isto é igualmente um equívoco. Cabe ao empregador, atualmente, arcar com as seguintes contribuições incidentes sobre a folha salarial:
Contribuição para ............... % do Salário
INSS.............................................20
Salário Educação .........................2,5
SENAI/SENAC ou SESI/SESC ......1,0
Seguro de Acidente Trab .............2,0
INCRA ........................................0,2
FGTS ...........................................8,0
Todos estes custos impostos sobre a contratação de mão-de-obra são transferidos aos custos dos produtos e finalmente, em determinadas condições de mercado, aos seus preços. O salário real do trabalhador, avaliado em termos do seu poder de compra é assim, impactado negativamente pelos chamados impostos sociais.
IMPOSTOS SOCIAIS E O EMPREGO NA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO
A existência de um pesado imposto sobre a utilização de mão-de-obra conduz a resultados de duas naturezas:
1º Desloca investimentos para setores de uso intensivo de capital;
2º Incentiva a transferência de trabalhadores para o setor informal da economia.
Estudo realizado por profissionais da FGV (1980) concluiu que a eliminação desses impostos teria representado em 1980, apenas na indústria de transformação, a criação de 529 mil empregos, ou seja, um crescimento de 8% na população economicamente ativa.
IMPOSTOS SOCIAIS E O GRAU DE INFORMALIDADE DA ECONOMIA
Embora os chamados impostos sociais não sejam os únicos responsáveis pelo elevado grau de informalidade na economia brasileira, é certo que carregam boa parte da responsabilidade. No ano de 1987, esse mercado informal teria absorvido cerca de 30 milhões de trabalhadores. Se considerarmos conservadoramente, que em média, um trabalhador sustenta a si próprio e mais duas pessoas, a economia informal no Brasil corresponderia a 90 milhões de pessoas, ou cerca de 64% da população brasileira naquele ano.
Assim, a eliminação das distorções no mercado de trabalho (inclusive impostos), dos entraves burocráticos e da inflação crônica, deve reduzir o mercado informal de trabalho no país.
FILOSOFIA DO MODELO PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
O sistema brasileiro de seguridade social baseia-se no chamado regime de repartição (os trabalhadores de hoje sustentam os doentes e inválidos de hoje, bem como os aposentados). Sua estrutura funcional compõe o denominado Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), sendo constituído pelos seguintes órgãos:
- Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), ao qual cabe, exclusivamente, a parte referente à manutenção e concessão de benefícios;
- Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), ao qual cabe a prestação de assistência médica;
- Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), que é o responsável pela gestão administrativa, patrimonial e financeira do sistema;
- Legião Brasileira de Assistência (LBA), à qual cabe a assistência às populações carentes;
- Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), que tem sob sua responsabilidade a assistência social dos menores desamparados e delimquentes;
- Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV);
- Central de Medicamentos (CEME);
Além da impossibilidade efetiva de aplicar as propostas legislativas que visam a tornar operacionais os dispositivos constitucionais, o sistema previdenciário com base no modelo de repartição tem características que não o recomendam como a solução mais adequada para um país com as insuficiências do nosso:
a) O regime de repartição é obrigatoriamente estatal. Como consequência, o INSS tem mais de 190 mil funcionários;
b) O regime de repartição é estimulador de uma política clientelista, especialmente em regiões interioranas;
c) O regime de repartição favorece as fraudes porque não existe registro individualizado das contribuições efetuadas nem pelo empregado nem pelo empregador;
d) O regime de repartição pressiona os trabalhadores ativos e as empresas a aumentarem, cada vez mais, as contribuições previdenciárias para atender aos anseios dos inativos.
A PREVIDÊNCIA PRIVADA NO BRASIL
Uma entidade de previdência privada (como a lei brasileira a intitula) é uma instituição de natureza financeira que acumula recursos à conta de seus participantes e os reverte a estes mesmos participantes (ou seus beneficiários) sob a forma de fluxos de renda de natureza previdenciária.
A fonte de financiamento das entidades previdenciárias é a contribuição dos participantes e/ou dos seus empregadores. Vários formatos e arranjos podem surgir, com pagamentos exclusivamente dos participantes individuais ou, em outro extremo, com pagamentos exclusivamente dos empregadores. Podem ser entidades fechadas ou abertas.
A regulação brasileira de entidades previdenciárias, apesar de ter tido vários acertos em termos de inovações institucionais, determinou, no entanto, que as carteiras das entidades de previdência fossem orientadas pelo Conselho Monetário Nacional. Esse é, como se sabe, instrumental de política determinada pelo Banco Central, o qual não deixou de utilizar-se dessa prerrogativa para determinar modificações de carteira, com o intuito de forçar os fundos a absorverem os mais diversos papéis de dívida pública, e a obrigar tais fundos a manterem um percentual mínimo de seus ativos aplicados em ações.
Essas regulamentações se mostram duplamente perversas: em primeiro lugar, têm levado os fundos a adquirirem títulos pouco rentáveis, reduzindo a rentabilidade média de suas carteiras e onerando contribuições futuras dos participantes e empregadores; em segundo lugar, eximem o administrador de buscar o melhor resultado em suas aplicações, agravando o problema de monitoração. No âmbito de uma reforma previdenciária, tais regulamentações têm de ser definitivamente abolidas.
UMA PROPOSTA PARA A PREVIDÊNCIA NO BRASIL
A proposta para a nova previdência no Brasil privilegia a liberdade, fortalecendo o sistema de mercado, com um forte impacto sobre o mercado de capitais que deverá sofrer uma reformulação substancial. O regime sugerido é o de capitalização, por entendermos que ele é superior ao atual regime de repartição. Por esta razão, o sistema é essencialmente privado, cabendo ao Estado uma função assistencial. A contribuição é definida e os benefícios são variáveis de acordo com a participação de cada um no fundo de capitalização e a performance de suas aplicações.
O novo sistema contempla apenas aposentadoria por idade, acoplada a um seguro de invalidez ou morte que se estende como uma pensão aos herdeiros do cotista. Outra característica importante é a de separar a assistência médica a aposentadoria e a pensão.
Embora todo o sistema seja concebido de forma a privilegiar a liberdade, a participação do trabalhador nessa nova proposta é compulsória. A compulsoriedade é indispensável pelo fato de que a sociedade não pode permitir que pessoas que venham a perder sua capacidade laboral não tenham como se sustentar.
A proposta previdenciária visa igualmente a proteger o patrimônio dos cotistas, o que é conseguido através de um requisito de rentabilidade mínima e da separação da Administradora de Fundos de Previdência, em termos de contabilidade e patrimônio, do fundo propriamente dito.
O novo sistema previdenciário deverá ter um imapcto importante sobre o mercado de capitais. O mercado brasileiro de capitais é altamente sofisticado, embora tenha uma importância relativamente pequena. Em parte isto resulta do excesso de regulação, o qual tem promovido uma compartimentalização deste mercado, favorecido fraudes e forçado o administrador dos fundos a aplicar os recursos sob sua responsabilidade a taxas inferiores às que poderia obter sob uma organização de mercado menos regulado.
Pelo fato de termos hoje no Brasil um sistema saudável de previcência privada e um mercado ativo na área de seguros, ainda com algumas dificuldades, em especial no caso de resseguros, a proposta aqui apresentada não exigirá criação de algo novo. Exigirá, entretanto, uma reformulação de todo o mercado de capitais e, consequentemente, da intermediação financeira no país.
A passagem para o novo sistema previdenciário implicará responsabilizar o Estado pela manutenção dos benefícios já concedidos pelo antigo sistema. Além disso, por caber-lhe uma ação assistencial, torna-se indispensável a criação de um fundo de financiamento da previdência social.
É indispensável ao sucesso da presente proposta a criação de um órgão fiscalizador do cumprimento, por parte das administradoras de fundos de previdência, das normas legais definidas numa lei orgânica de previdência. Neste sentido, deve ser criada a Superintendência Previdenciária, como uma autarquia pública, de natureza técnica e de ação independente dos responsáveis pela política econômica.
OPERACIONALIZAÇÃO DO SISTEMA
Como o sistema é de capitalização, caberá ao cotista acumular poupança ao longo de sua vida laboral, através do fundo previdenciário escolhido, para garantir o fluxo de renda durante sua aposentadoria. Deste modo, somente o trabalhador contribui para o novo sistema previdenciário. Embora o sistema não defina o valor do benefício – pois somente o custo é definido, sendo o benefício dependente da performance dos fundos – espera-se que uma contribuição sobre o salário, da ordem de 10,5%, garanta ao trabalhador aposentado 70% da sua renda quando na ativa. Nestes cálculos admitiu-se que o fundo previdenciário seria remunerado a uma taxa anual de 6% ao ano. Assim, se a sociedade brasileira, através do mercado de capitais, valorizar a poupança a mais de 6% ao ano, a renda do aposentado poderá ser superior a 70% de sua renda quando em atividade, ou sua contribuição, enquanto trabalhador, poderá ser inferior a 10,5% dessa renda.
Além da contribuição para o fundo de previdência, o cotista deverá contribuir com 2,5% sobre o seu rendimento para um seguro de invalidez ou morte. Qualquer cotista poderá fazer um seguro complementar, ou se assim o desejar, contribuir com um percentual superior ao aqui definido. A observação também vale para a contribuição ao fundo previdenciário. Os 10,5% definidos representam apenas a parte compulsória do sistema. No caso de seguro, caberá à administradora do fundo previdenciário fazer o seguro em nome do cotista e a ele enviar a correspondente apólice.
A contribuição da empresa será integralmente eliminada, sugerindo-se que 15,7% sejam incorporados como aumento de salário e que os 10% remanescentes representem, na realidade, uma redução nos custos de mão-de-obra para as empresas no Brasil. O aumento de salário proposto acoplado ao aumento da contribuição previdenciária (no máximo 9%) produzirá uma aumento de salário disponível para o trabalhador da ordem de 5,3%.
O mercado informal de trabalho no Brasil corresponde hoje, a cerca de 50% da população economicamente ativa. Nossa suposição é de que uma parcela substancial deste mercado resulta da existência de elevados impostos incidentes sobre o uso de mão-de-obra. Por esta razão, sugerimos a redução nos custos de uso deste fator, a fim de que haja um estímulo à criação de novos empregos formais.
APOSENTADORIA
Na época da aposentadoria – 60 anos de idade para as mulheres e 65 anos para os homens – o cotista saberá exatamente o montante de recursos que acumulou no seu fundo previdenciário. Caso ele requeira sua aposentadoria junto à AFP que administra sua poupança, receberá dela um certificado do montante em cotas e seu respectivo valor, para a aquisição de um seguro de renda vitalícia. De posse do certificado, o cotista procurará uma companhia de seguro para adquirir o seguro de renda vitalícia que lhe garantirá uma renda de aposentado, conforme cálculos atuariais a serem feitos pela seguradora. A renda deve ser garantida em termos reais, ainda que exista inflação.
Caso o montante acumulado pelo cotista não seja suficiente para comprar um seguro de renda vitalícia igual ou superior à renda mínima de aposentadoria, legalmente definida, o certificado fornecido pela AFP deverá ser encaminhado pelo interessado ao Fundo de Financiamento da Previdência Social. O fundo resgatará as respectivas cotas e se comprometerá a pagar ao cotista a sua aposentadoria, ao nível de renda mínima. Deve ser permitida ao cotista a opção de uma aposentadoria precoce. A aposentadoria precoce pode ocorrer a partir de um certo número de anos de contribuição para o fundo, e desde que o total de cotas acumuladas pelo contribuinte seja mais do que necessária para a aquisição da renda mínima de aposentadoria.
As normas legais a serem instituídas pela Lei Orgânica de Previdência devem se concentrar basicamente na promoção e manutenção da competição no mercado, considerando ainda normas de prudência. Devem ser impedidas as práticas monopolistas, especialmente acordo entre instituições ou “vendas casadas”. A exigência de capital mínimo e restrições quanto à exposição ao risco, bem como a garantia de uma rentabilidade mínima devem ser a tônica das normas de prudência. Sem impor qualquer percentual mínimo de aplicação aos ativos que constituem a carteira de um fundo de previdência, a lei deverá exigir, para aplicação dos fundos, ativos de renda fixa: depósitos a prazo, letras imobiliárias, debêntures de empresas, cotas de fundos financeiros, excluídos os de previdência e, dependendo das lei do inquilinato, imóveis.
Como um dos propósitos específicos da legislação deve ser a promoção e a manutenção da competição, é recomendável a abertura deste mercado ao exterior, tanto nas aplicações dos fundos como na participação de instituições transnacionais no mercado doméstico. Assim, um fundo previdenciàrio brasileiro poderá adquirir ativos de renda fixa no exterior. Por outro lado, instituições financeiras de outros países poderão instalar-se no Brasil para competir com instituições nacionais. Como, por razão de prudência, as AFPs deverão certamente contratar um resseguro (obrigatório ou não), faz-se necessária a promoção da competição neste mercado, através de instituições de todo o mundo, uma vez que o mercado doméstico é dominado pelo IRB.
A definição de rentabilidade mínima para o caso brasileiro requer estudos mais elaborados, sendo sua exigência indispensável para o bom funcionamento do novo sistema.
A TRANSIÇÃO
A passagem do sistema atual para o sistema proposto deveria ser uma opção de cada cidadão. São dois os motivos que levam a definir como compulsória a adoção do novo sistema. Em primeiro lugar, o sistema definido pela Constituição gera um benefício para o contribuinte, superior ao que ele teria se depositasse sua contribuição numa caderneta de poupança, a uma remuneração real de 6% ao ano. Como isso não é possível para todos os cidadãos, devido à falácia da composição, o sistema torna-se inviável para a sociedade, embora pareça ser um bom negócio para cada indivíduo. A segunda razão está associada aos grupos de interesse que se beneficiam do atual sistema. De modo a evitar a formação de lobbies contra o novo sistema, é aconselhável que o sistema atual seja descontinuado em um único momento e de forma compulsória. Isto não significa, entretanto, negar os direitos daqueles que se aposentaram pelo atual sistema ou que para ele tenham até agora contribuído.
A herança do sistema a ser extinto deve ser administrada por um Fundo de Financiamento da Previdência Social, que passaria a ter uma estrutura administrativa simples e transparente, e teria também o encargo de administrar a ação assistencial do Estado na área da previdência. O FFPS deverá absorver todo o patrimônio do INSS, exceto o que estiver ligado ao serviço de saúde. O patrimônio deverá ser utilizado com o objetivo de gerar renda para o Fundo. Constituirão ainda recursos do FPPS a recuperação de todos os crédito devidos ao INSS, bem como as cotas dos fundos de previdência daqueles que se aposentam sem poder adquirir o seguro de renda mínima, além de recursos do Estado necessários à implementação dos direitos já assegurados via complementação orçamentária.
De modo a preservar os direitos daqueles que contribuem para o sistema vigente, e ainda se mantêm na força de trabalho, sugere-se a criação do bônus da previdência. Um dos pontos focais do esquema proposto é a extinção da atual sistemática de aposentadoria por tempo de serviço. Como existe a possibilidade de alegação de que direitos adquiridos estariam sendo feridos é necessária a determinação do custo relativo aos encargos futuros daqueles que já contam com ao menos um ano de efetivo exercício profissional. Tal custo sob forma de bônus deverá ser creditado a quem fizer jus.
Caso o bônus mais as contribuições ao novo sistema não sejam suficientes para cobrir o prêmio de seguro de uma renda vitalícia mínima, o governo deverá pagar a renda mínima. Isto não representa, porém, um custo adicional para a implementação do novo sistema, porquanto no sistema vigente há uma renda de aposentadoria mínima garantida.
APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO
Ao passar-se de um sistema de repartição para um de capitalização, há também a necessidade de avaliar-se o passivo representado pelo atual contingente de aposentados, passivo este que, em princípio, deverá ser assumido pela sociedade.
CUSTO DE TRANSIÇÃO: APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO
O custo de transição para os beneficiários de aposentadoria por tempo de serviço representa, em hipóteses extremas examinadas neste estudo, entre 1% e 3% do PIB ou entre 15% e 45% da dívida pública no mercado. Este é o custo do crédito que deveria ser distribuído aos atuais contribuintes.
BENEFÍCIOS PARA VELHICE, INVALIDEZ E ESPECIAL
Para o cálculo do valor presente dos benefícios destas aposentadoria, foram admitidas as seguintes expectativas de vida:
a) Sobrevida de 13 anos para os aposentados por velhice (supondo idade média de 65 anos);
b) Sobrevida de 30 anos para as aposentadorias por invalidez (supondo idade média de 35 anos);
c) Sobrevida de 40 anos para os benefíciados com aposentadoria especial (supondo idade média de 40 anos);
d) Sobrevida de 27 anos para os aposentados por tempo de serviço (supondo idade média de 53 anos).
Considerando o valor presente em 1990 do total de custos, sob as hipóteses mais desfavoráveis, este será da ordem de 1,95 trilhões de cruzeiros (a preços de dezembro de 1990). Ou seja, o custo de transição do atual sistema previdenciário para o proposto corresponde a 8,4% do PIB, com relação aos aposentados por velhice, invalidez e aposentadorias especiais.
PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS
Na implantação da reforma previdenciária a proposta deve ser precedida ou acompanhada de algumas medidas de grande impacto sobre a sociedade e sobre a economia da nação:
a) Reforma constitucional porquanto a atual Constituição define o sistema vigente e seus benefícios;
b) Criação de uma Superintendência da Previdência que virá a ser o órgão fiscalizador do novo sistema com características rigorosamente apolíticas e técnicas;
c) Criação do Fundo de Financiamento da Previdência Social com uma estrutura administrativa simples e um acurado sistema de acompanhamento de cotas de segurados que não atinjam a renda míniam;
d) Reestruturação plena do mercado de capitais, eliminando-se a compartimentalização, restringindo-se a regulação existente aos aspectos de remuneração mínima e prudência; além disso, é de se evitar que os órgãos fiscalizadores do sistema tenham qualquer poder discriminatório;
e) Abertura do mercado de capitais para o exterior, promovendo maior competição entre os intermediários financeiros, especialmente para seguro e resseguro;
f) Implantação de um novo sistema de saúde compatível com esta proposta previdenciária. Paliativamente, sugere-se uma contribuição de 4% sobre a renda para a manutenção do atual sistema de saúde.
O novo sistema previdenciário definido pela Constituição de 1988, se regulado conforme as propostas apresentadas pelo Legislativo, provocaria, até 1995, um déficit nas atividades do INSS (incluído o serviço de saúde) de 30% do PIB! A dramaticidade deste resultado é uma prova incontestável de que demos um passo maior que nossas pernas. Há que se rever a Constituição Brasileira, pelo menos no que se refere à Previdência Social.
Isto poderia conduzir ao raciocínio falacioso de que a contribuição social recolhida ao INSS seria uma excelente aplicação financeira para o trabalhador. Mas só uma visão míope poderia enxergar desta forma porque, além de ser impossível a qualquer país conviver com um déficit de origem previdenciária de tal dimensão, ela esbarra em várias distorções analíticas. Não se pode desconhecer que, para hipóteses generosas de aposentadoria, pensão e assistência médica e social não se está utilizando exclusivamente a poupança do segurado. Enquanto os trabalhadores contribuem para o INSS com 8%, 9% ou 10% de seu salário, dependendo de seu nível salarial, a empresa contribui também com 20% de sua folha salarial, embora os custos em termos de encargos sociais sejam superiores a este percentual. Assim, o retorno financeiro calculado sob forma de pagamento de befefícios compara exclusivamente os mesmos com a soma das contribuições do empregado ao longo de sua vida laboral.
De outro lado, como a principal parcela de contribuição provém do empregador, um raciocínio superficial concluiria que isto não tem custos para o empregado. Isto é igualmente um equívoco. Cabe ao empregador, atualmente, arcar com as seguintes contribuições incidentes sobre a folha salarial:
Contribuição para ............... % do Salário
INSS.............................................20
Salário Educação .........................2,5
SENAI/SENAC ou SESI/SESC ......1,0
Seguro de Acidente Trab .............2,0
INCRA ........................................0,2
FGTS ...........................................8,0
Todos estes custos impostos sobre a contratação de mão-de-obra são transferidos aos custos dos produtos e finalmente, em determinadas condições de mercado, aos seus preços. O salário real do trabalhador, avaliado em termos do seu poder de compra é assim, impactado negativamente pelos chamados impostos sociais.
IMPOSTOS SOCIAIS E O EMPREGO NA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO
A existência de um pesado imposto sobre a utilização de mão-de-obra conduz a resultados de duas naturezas:
1º Desloca investimentos para setores de uso intensivo de capital;
2º Incentiva a transferência de trabalhadores para o setor informal da economia.
Estudo realizado por profissionais da FGV (1980) concluiu que a eliminação desses impostos teria representado em 1980, apenas na indústria de transformação, a criação de 529 mil empregos, ou seja, um crescimento de 8% na população economicamente ativa.
IMPOSTOS SOCIAIS E O GRAU DE INFORMALIDADE DA ECONOMIA
Embora os chamados impostos sociais não sejam os únicos responsáveis pelo elevado grau de informalidade na economia brasileira, é certo que carregam boa parte da responsabilidade. No ano de 1987, esse mercado informal teria absorvido cerca de 30 milhões de trabalhadores. Se considerarmos conservadoramente, que em média, um trabalhador sustenta a si próprio e mais duas pessoas, a economia informal no Brasil corresponderia a 90 milhões de pessoas, ou cerca de 64% da população brasileira naquele ano.
Assim, a eliminação das distorções no mercado de trabalho (inclusive impostos), dos entraves burocráticos e da inflação crônica, deve reduzir o mercado informal de trabalho no país.
FILOSOFIA DO MODELO PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
O sistema brasileiro de seguridade social baseia-se no chamado regime de repartição (os trabalhadores de hoje sustentam os doentes e inválidos de hoje, bem como os aposentados). Sua estrutura funcional compõe o denominado Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), sendo constituído pelos seguintes órgãos:
- Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), ao qual cabe, exclusivamente, a parte referente à manutenção e concessão de benefícios;
- Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), ao qual cabe a prestação de assistência médica;
- Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), que é o responsável pela gestão administrativa, patrimonial e financeira do sistema;
- Legião Brasileira de Assistência (LBA), à qual cabe a assistência às populações carentes;
- Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), que tem sob sua responsabilidade a assistência social dos menores desamparados e delimquentes;
- Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV);
- Central de Medicamentos (CEME);
Além da impossibilidade efetiva de aplicar as propostas legislativas que visam a tornar operacionais os dispositivos constitucionais, o sistema previdenciário com base no modelo de repartição tem características que não o recomendam como a solução mais adequada para um país com as insuficiências do nosso:
a) O regime de repartição é obrigatoriamente estatal. Como consequência, o INSS tem mais de 190 mil funcionários;
b) O regime de repartição é estimulador de uma política clientelista, especialmente em regiões interioranas;
c) O regime de repartição favorece as fraudes porque não existe registro individualizado das contribuições efetuadas nem pelo empregado nem pelo empregador;
d) O regime de repartição pressiona os trabalhadores ativos e as empresas a aumentarem, cada vez mais, as contribuições previdenciárias para atender aos anseios dos inativos.
A PREVIDÊNCIA PRIVADA NO BRASIL
Uma entidade de previdência privada (como a lei brasileira a intitula) é uma instituição de natureza financeira que acumula recursos à conta de seus participantes e os reverte a estes mesmos participantes (ou seus beneficiários) sob a forma de fluxos de renda de natureza previdenciária.
A fonte de financiamento das entidades previdenciárias é a contribuição dos participantes e/ou dos seus empregadores. Vários formatos e arranjos podem surgir, com pagamentos exclusivamente dos participantes individuais ou, em outro extremo, com pagamentos exclusivamente dos empregadores. Podem ser entidades fechadas ou abertas.
A regulação brasileira de entidades previdenciárias, apesar de ter tido vários acertos em termos de inovações institucionais, determinou, no entanto, que as carteiras das entidades de previdência fossem orientadas pelo Conselho Monetário Nacional. Esse é, como se sabe, instrumental de política determinada pelo Banco Central, o qual não deixou de utilizar-se dessa prerrogativa para determinar modificações de carteira, com o intuito de forçar os fundos a absorverem os mais diversos papéis de dívida pública, e a obrigar tais fundos a manterem um percentual mínimo de seus ativos aplicados em ações.
Essas regulamentações se mostram duplamente perversas: em primeiro lugar, têm levado os fundos a adquirirem títulos pouco rentáveis, reduzindo a rentabilidade média de suas carteiras e onerando contribuições futuras dos participantes e empregadores; em segundo lugar, eximem o administrador de buscar o melhor resultado em suas aplicações, agravando o problema de monitoração. No âmbito de uma reforma previdenciária, tais regulamentações têm de ser definitivamente abolidas.
UMA PROPOSTA PARA A PREVIDÊNCIA NO BRASIL
A proposta para a nova previdência no Brasil privilegia a liberdade, fortalecendo o sistema de mercado, com um forte impacto sobre o mercado de capitais que deverá sofrer uma reformulação substancial. O regime sugerido é o de capitalização, por entendermos que ele é superior ao atual regime de repartição. Por esta razão, o sistema é essencialmente privado, cabendo ao Estado uma função assistencial. A contribuição é definida e os benefícios são variáveis de acordo com a participação de cada um no fundo de capitalização e a performance de suas aplicações.
O novo sistema contempla apenas aposentadoria por idade, acoplada a um seguro de invalidez ou morte que se estende como uma pensão aos herdeiros do cotista. Outra característica importante é a de separar a assistência médica a aposentadoria e a pensão.
Embora todo o sistema seja concebido de forma a privilegiar a liberdade, a participação do trabalhador nessa nova proposta é compulsória. A compulsoriedade é indispensável pelo fato de que a sociedade não pode permitir que pessoas que venham a perder sua capacidade laboral não tenham como se sustentar.
A proposta previdenciária visa igualmente a proteger o patrimônio dos cotistas, o que é conseguido através de um requisito de rentabilidade mínima e da separação da Administradora de Fundos de Previdência, em termos de contabilidade e patrimônio, do fundo propriamente dito.
O novo sistema previdenciário deverá ter um imapcto importante sobre o mercado de capitais. O mercado brasileiro de capitais é altamente sofisticado, embora tenha uma importância relativamente pequena. Em parte isto resulta do excesso de regulação, o qual tem promovido uma compartimentalização deste mercado, favorecido fraudes e forçado o administrador dos fundos a aplicar os recursos sob sua responsabilidade a taxas inferiores às que poderia obter sob uma organização de mercado menos regulado.
Pelo fato de termos hoje no Brasil um sistema saudável de previcência privada e um mercado ativo na área de seguros, ainda com algumas dificuldades, em especial no caso de resseguros, a proposta aqui apresentada não exigirá criação de algo novo. Exigirá, entretanto, uma reformulação de todo o mercado de capitais e, consequentemente, da intermediação financeira no país.
A passagem para o novo sistema previdenciário implicará responsabilizar o Estado pela manutenção dos benefícios já concedidos pelo antigo sistema. Além disso, por caber-lhe uma ação assistencial, torna-se indispensável a criação de um fundo de financiamento da previdência social.
É indispensável ao sucesso da presente proposta a criação de um órgão fiscalizador do cumprimento, por parte das administradoras de fundos de previdência, das normas legais definidas numa lei orgânica de previdência. Neste sentido, deve ser criada a Superintendência Previdenciária, como uma autarquia pública, de natureza técnica e de ação independente dos responsáveis pela política econômica.
OPERACIONALIZAÇÃO DO SISTEMA
Como o sistema é de capitalização, caberá ao cotista acumular poupança ao longo de sua vida laboral, através do fundo previdenciário escolhido, para garantir o fluxo de renda durante sua aposentadoria. Deste modo, somente o trabalhador contribui para o novo sistema previdenciário. Embora o sistema não defina o valor do benefício – pois somente o custo é definido, sendo o benefício dependente da performance dos fundos – espera-se que uma contribuição sobre o salário, da ordem de 10,5%, garanta ao trabalhador aposentado 70% da sua renda quando na ativa. Nestes cálculos admitiu-se que o fundo previdenciário seria remunerado a uma taxa anual de 6% ao ano. Assim, se a sociedade brasileira, através do mercado de capitais, valorizar a poupança a mais de 6% ao ano, a renda do aposentado poderá ser superior a 70% de sua renda quando em atividade, ou sua contribuição, enquanto trabalhador, poderá ser inferior a 10,5% dessa renda.
Além da contribuição para o fundo de previdência, o cotista deverá contribuir com 2,5% sobre o seu rendimento para um seguro de invalidez ou morte. Qualquer cotista poderá fazer um seguro complementar, ou se assim o desejar, contribuir com um percentual superior ao aqui definido. A observação também vale para a contribuição ao fundo previdenciário. Os 10,5% definidos representam apenas a parte compulsória do sistema. No caso de seguro, caberá à administradora do fundo previdenciário fazer o seguro em nome do cotista e a ele enviar a correspondente apólice.
A contribuição da empresa será integralmente eliminada, sugerindo-se que 15,7% sejam incorporados como aumento de salário e que os 10% remanescentes representem, na realidade, uma redução nos custos de mão-de-obra para as empresas no Brasil. O aumento de salário proposto acoplado ao aumento da contribuição previdenciária (no máximo 9%) produzirá uma aumento de salário disponível para o trabalhador da ordem de 5,3%.
O mercado informal de trabalho no Brasil corresponde hoje, a cerca de 50% da população economicamente ativa. Nossa suposição é de que uma parcela substancial deste mercado resulta da existência de elevados impostos incidentes sobre o uso de mão-de-obra. Por esta razão, sugerimos a redução nos custos de uso deste fator, a fim de que haja um estímulo à criação de novos empregos formais.
APOSENTADORIA
Na época da aposentadoria – 60 anos de idade para as mulheres e 65 anos para os homens – o cotista saberá exatamente o montante de recursos que acumulou no seu fundo previdenciário. Caso ele requeira sua aposentadoria junto à AFP que administra sua poupança, receberá dela um certificado do montante em cotas e seu respectivo valor, para a aquisição de um seguro de renda vitalícia. De posse do certificado, o cotista procurará uma companhia de seguro para adquirir o seguro de renda vitalícia que lhe garantirá uma renda de aposentado, conforme cálculos atuariais a serem feitos pela seguradora. A renda deve ser garantida em termos reais, ainda que exista inflação.
Caso o montante acumulado pelo cotista não seja suficiente para comprar um seguro de renda vitalícia igual ou superior à renda mínima de aposentadoria, legalmente definida, o certificado fornecido pela AFP deverá ser encaminhado pelo interessado ao Fundo de Financiamento da Previdência Social. O fundo resgatará as respectivas cotas e se comprometerá a pagar ao cotista a sua aposentadoria, ao nível de renda mínima. Deve ser permitida ao cotista a opção de uma aposentadoria precoce. A aposentadoria precoce pode ocorrer a partir de um certo número de anos de contribuição para o fundo, e desde que o total de cotas acumuladas pelo contribuinte seja mais do que necessária para a aquisição da renda mínima de aposentadoria.
As normas legais a serem instituídas pela Lei Orgânica de Previdência devem se concentrar basicamente na promoção e manutenção da competição no mercado, considerando ainda normas de prudência. Devem ser impedidas as práticas monopolistas, especialmente acordo entre instituições ou “vendas casadas”. A exigência de capital mínimo e restrições quanto à exposição ao risco, bem como a garantia de uma rentabilidade mínima devem ser a tônica das normas de prudência. Sem impor qualquer percentual mínimo de aplicação aos ativos que constituem a carteira de um fundo de previdência, a lei deverá exigir, para aplicação dos fundos, ativos de renda fixa: depósitos a prazo, letras imobiliárias, debêntures de empresas, cotas de fundos financeiros, excluídos os de previdência e, dependendo das lei do inquilinato, imóveis.
Como um dos propósitos específicos da legislação deve ser a promoção e a manutenção da competição, é recomendável a abertura deste mercado ao exterior, tanto nas aplicações dos fundos como na participação de instituições transnacionais no mercado doméstico. Assim, um fundo previdenciàrio brasileiro poderá adquirir ativos de renda fixa no exterior. Por outro lado, instituições financeiras de outros países poderão instalar-se no Brasil para competir com instituições nacionais. Como, por razão de prudência, as AFPs deverão certamente contratar um resseguro (obrigatório ou não), faz-se necessária a promoção da competição neste mercado, através de instituições de todo o mundo, uma vez que o mercado doméstico é dominado pelo IRB.
A definição de rentabilidade mínima para o caso brasileiro requer estudos mais elaborados, sendo sua exigência indispensável para o bom funcionamento do novo sistema.
A TRANSIÇÃO
A passagem do sistema atual para o sistema proposto deveria ser uma opção de cada cidadão. São dois os motivos que levam a definir como compulsória a adoção do novo sistema. Em primeiro lugar, o sistema definido pela Constituição gera um benefício para o contribuinte, superior ao que ele teria se depositasse sua contribuição numa caderneta de poupança, a uma remuneração real de 6% ao ano. Como isso não é possível para todos os cidadãos, devido à falácia da composição, o sistema torna-se inviável para a sociedade, embora pareça ser um bom negócio para cada indivíduo. A segunda razão está associada aos grupos de interesse que se beneficiam do atual sistema. De modo a evitar a formação de lobbies contra o novo sistema, é aconselhável que o sistema atual seja descontinuado em um único momento e de forma compulsória. Isto não significa, entretanto, negar os direitos daqueles que se aposentaram pelo atual sistema ou que para ele tenham até agora contribuído.
A herança do sistema a ser extinto deve ser administrada por um Fundo de Financiamento da Previdência Social, que passaria a ter uma estrutura administrativa simples e transparente, e teria também o encargo de administrar a ação assistencial do Estado na área da previdência. O FFPS deverá absorver todo o patrimônio do INSS, exceto o que estiver ligado ao serviço de saúde. O patrimônio deverá ser utilizado com o objetivo de gerar renda para o Fundo. Constituirão ainda recursos do FPPS a recuperação de todos os crédito devidos ao INSS, bem como as cotas dos fundos de previdência daqueles que se aposentam sem poder adquirir o seguro de renda mínima, além de recursos do Estado necessários à implementação dos direitos já assegurados via complementação orçamentária.
De modo a preservar os direitos daqueles que contribuem para o sistema vigente, e ainda se mantêm na força de trabalho, sugere-se a criação do bônus da previdência. Um dos pontos focais do esquema proposto é a extinção da atual sistemática de aposentadoria por tempo de serviço. Como existe a possibilidade de alegação de que direitos adquiridos estariam sendo feridos é necessária a determinação do custo relativo aos encargos futuros daqueles que já contam com ao menos um ano de efetivo exercício profissional. Tal custo sob forma de bônus deverá ser creditado a quem fizer jus.
Caso o bônus mais as contribuições ao novo sistema não sejam suficientes para cobrir o prêmio de seguro de uma renda vitalícia mínima, o governo deverá pagar a renda mínima. Isto não representa, porém, um custo adicional para a implementação do novo sistema, porquanto no sistema vigente há uma renda de aposentadoria mínima garantida.
APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO
Ao passar-se de um sistema de repartição para um de capitalização, há também a necessidade de avaliar-se o passivo representado pelo atual contingente de aposentados, passivo este que, em princípio, deverá ser assumido pela sociedade.
CUSTO DE TRANSIÇÃO: APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO
O custo de transição para os beneficiários de aposentadoria por tempo de serviço representa, em hipóteses extremas examinadas neste estudo, entre 1% e 3% do PIB ou entre 15% e 45% da dívida pública no mercado. Este é o custo do crédito que deveria ser distribuído aos atuais contribuintes.
BENEFÍCIOS PARA VELHICE, INVALIDEZ E ESPECIAL
Para o cálculo do valor presente dos benefícios destas aposentadoria, foram admitidas as seguintes expectativas de vida:
a) Sobrevida de 13 anos para os aposentados por velhice (supondo idade média de 65 anos);
b) Sobrevida de 30 anos para as aposentadorias por invalidez (supondo idade média de 35 anos);
c) Sobrevida de 40 anos para os benefíciados com aposentadoria especial (supondo idade média de 40 anos);
d) Sobrevida de 27 anos para os aposentados por tempo de serviço (supondo idade média de 53 anos).
Considerando o valor presente em 1990 do total de custos, sob as hipóteses mais desfavoráveis, este será da ordem de 1,95 trilhões de cruzeiros (a preços de dezembro de 1990). Ou seja, o custo de transição do atual sistema previdenciário para o proposto corresponde a 8,4% do PIB, com relação aos aposentados por velhice, invalidez e aposentadorias especiais.
PROVIDÊNCIAS NECESSÁRIAS
Na implantação da reforma previdenciária a proposta deve ser precedida ou acompanhada de algumas medidas de grande impacto sobre a sociedade e sobre a economia da nação:
a) Reforma constitucional porquanto a atual Constituição define o sistema vigente e seus benefícios;
b) Criação de uma Superintendência da Previdência que virá a ser o órgão fiscalizador do novo sistema com características rigorosamente apolíticas e técnicas;
c) Criação do Fundo de Financiamento da Previdência Social com uma estrutura administrativa simples e um acurado sistema de acompanhamento de cotas de segurados que não atinjam a renda míniam;
d) Reestruturação plena do mercado de capitais, eliminando-se a compartimentalização, restringindo-se a regulação existente aos aspectos de remuneração mínima e prudência; além disso, é de se evitar que os órgãos fiscalizadores do sistema tenham qualquer poder discriminatório;
e) Abertura do mercado de capitais para o exterior, promovendo maior competição entre os intermediários financeiros, especialmente para seguro e resseguro;
f) Implantação de um novo sistema de saúde compatível com esta proposta previdenciária. Paliativamente, sugere-se uma contribuição de 4% sobre a renda para a manutenção do atual sistema de saúde.
Tuesday, August 29, 2006
EDUCAÇÃO
INTRODUÇÃO
Louvada inicialmente por grupos e entidades de rótulo progressista como uma constituição moderna, não limitada à organização do Estado e à garantia dos direitos individuais, respondendo aos anseios coletivos e incorporando, de forma ampla, os chamados direitos sociais e políticos, a carta de 1988 é hoje acusada de inviabilidade. Está a exigir emendas que a tornem compatível com a contemporaneidade internacional e as necessidades de desenvolvimento do Brasil.
De fato, muitos dos dispositivos introduzidos no texto constitucional o foram no calor de antigas concepções nacionalistas e assistencialistas, as quais não mais se justificam na atualidade. O assistencialismo – o próprio das sociedades frágeis de modelo patriarcal, onde tudo se espera dos que mandam e fazem as leis – termina por prejudicar àqueles a quem supostamente beneficiaria. Em primeiro lugar porque promete além do exequível, desequilibrando deveres e direitos; em segundo lugar, porque afasta as pessoas, sobre as quais cai o manto do protecionismo, do caminho que conduz à independência e à conquista do seu espaço, que não é outro senão o da competência e da competição.
A Constituição aprovada em 1988 apresenta uma declaração de princípios extremamente ampla em relação à educação. Estende a obrigatoriedade e a gratuidade, previstas anteriormente dos 7 aos 14 anos, a todos aqueles que não tenham tido acesso ao ensino fundamental; estende a gratuidade, nas instituições oficiais, ao grau superior de ensino; amplia ainda a responsabilidade do Estado, sempre em comparação com a Constituição de 67, prevendo a extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao nível médio.
Ao longo dos últimos anos, vem aumentando o total de recursos públicos aplicados em educação, sem que a sociedade receba benefícios proporcional ao investimento que realiza. Pouco menos de 17% da população adulta não é ainda alfabetizada. De crianças entre 7 e 14 anos, cerca de 4 milhões não frequentam escola. Dos 15 aos 19 anos, a taxa de atendimento escolar é de apenas 16,7% do público.
É importante observar que a precariedade de resultados não se deveu provavelmente à escassez de recursos para a educação. Na esfera federal, no período 1981-1987 por exemplo, os gastos com educação se multiplicaram por 2,14 em termos reais. Em 1980, a despesa pública com educação atingiu 3,59% do PIB. Continuamos a investir em educação quase 4% do PIB.
A educação no Brasil ainda não atingiu os resultados que dela se esperam, em termos de universalização do atendimento básico na idade própria, de melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis, de formação para o trabalho, particularmente no ensino médio, de promoção de pesquisa nas instituições de ensino superior e de dignificação da atividade dos professores e especialistas em educação.
O ENSINO FUNDAMENTAL
Na faixa dos 7 aos 14 anos, que é a faixa etária própria à escolarização no ensino fundamental, o analfabetismo tem forte presença. Enquanto o percentual de analfabetos, em 1987, na população de 15 anos ou mais, era de 19,7% na de 7 a 14 anos era de 32,7%. Quanto às taxas referentes à população de 7 anos ou mais, elas caíram, entre 1981 e 1989, de 25% para 20%. É preciso salientar que nossas crianças, mal ou bem, vão à escola, só que nela não permanecem até a conclusão dos estudos fundamentais.
ENSINO MÉDIO
Tem havido mesmo uma controvérsia a propósito do perfil do ensino de grau médio, predominando, hoje, o reconhecimento de que deva ser uma instância de consolidação e aprofundamento dos conhecimentos gerais, visando à preparação do aluno para a continuidade dos estudos ou para a inserção no mundo do trabalho.
A taxa de atendimento da população de 15 a 19 anos é ainda muito baixa; estima-se que pouco mais de 17% dos 14,6 milhões de jovens brasileiros dessa faixa etária tenham acesso a um ensino regular de grau médio.
O relatório de 1990 do Banco Mundial, compara os resultados das redes pública e privada, oferecendo os seguintes dados:
De cada 100 ingressantes na escola estadual, só 42% concluem o curso – 29% abandonam os estudos no primeiro ano e a taxa de repetência chega a 22%. Entre 1970 e 1987, a evasão passou de 4,48% para 24,9%. Quanto à escola privada, é considerada dinâmica e eficiente.
ENSINO SUPERIOR
A estrutura do nosso ensino superior convive com sérias distorções, a maior parte delas decorrente da expansão desordenada, verificada ao longo dos últimos vinte anos. Isso se verificou, particularmente entre 1970 e 1974, quando o número de estabelecimentos isolados particulares cresceu 160%. Hoje, no conjunto dessas instituições, menos de 10% são universidades.
Destacam-se as seguintes características do sistema de ensino superior brasileiro:
1) Aumento da predominância quantitativa da modalidade escola isolada sobre a forma universitária;
2) Participação maciça da iniciativa particular, em número de instituições, alunados e cursos de graduação;
3) Sensível concentração das instituições nas regiões Sul e Sudeste;
4) Aumento expressivo do custo de manutenção das instituições públicas e, particularmente, do custo-aluno nessas instituições;
5) Declínio da qualidade do ensino e insuficiência de professores capacitados e habilitados e
6) Isolamento em relação à sociedade.
As instituições privadas atendem a 61,5% do alunado total com 45,3% do corpo docente, enquanto as instituições públicas federais atende a 38,5% dos estudantes com 54,7% do total de professores.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
A educação brasileira é financiada com recursos provenientes do setor público, através da administração direta e indireta, de empresas estatais, dos governos federal, estadual e municipal, e do setor privado.
As normas legais brasileiras consagram e existência de um sistema federal, de um sistema estadual e de uma rede municipal de ensino, quando atribuem às três esferas governamentais a responsabilidade pela administração da educação, e prevêem , para isso, mecanismos e fontes de recursos.
O estudo da evolução desses recursos, nos últimos 20 anos, mostra que, na década de 70, eles tiveram um aumento que levou a relação entre a despesa pública em educação e o PIB a passar de 2,66% em 1970, para 3,59% em 1980. O aumento de recursos deu-se principalmente, nos níveis federal e municipal, com taxas médias anuais, respectivamente, de 11% e 14,7%, para o que concorreu, entre outros fatores, a elevação da alíquota do salário-educação, em 1975, para 2,5% da folha de salários e contribuições.
A partir de 1976, a taxa média de crescimento das despesas públicas na função educação começou a declinar, em virtude dos problemas econômicos do país. O agravamento desses problemas, na década de 80 determinou uma flagrante retração nos gastos no setor social em geral, muito embora as taxas médias de crescimento das despesas com educação e cultura no período de 1980-1985 tenham sido maiores que as do período 1975-1980. No sistema federal, essa taxa foi 15,8% de 1980 a 1985 e de 6,8% entre 1975 e 1980. No sistema estadual, a taxa de crescimento das despesas com educação e cultura foi de 5,6% ao ano, no período 1980-1985, e de 3,0% ao ano entre 1975 e 1980.
CUSTO E QUALIDADE NA EDUCAÇÃO PÚBLICA
ENSINO BÁSICO
O custo direto aluno/ano nas escolas públicas de primeiro grau (Base 1987) variou entre US$ 52,2 (rede municipal) e US$146,30 (rede estadual). As discrepâncias assumem um espectro ainda mais amplo quando desdobrado este custo por região e zoneamento (urbano e rural). Nesta hipótese, o custo direto por aluno/ano mais elevado é encontrado na média das escolas urbanas municipais situadas na região sudoeste (US$228,50), enquanto o valor mais baixo é encontrado na rede municipal de escolas municipais rurais da região norte do país (US$26,40).
ENSINO MÉDIO
Relatório recente do Banco Mundial classifica as matrículas destinadas ao ensino público de nível médio em função da renda familiar da seguinte forma:
Famílias com renda de até 1 salário mínimo – 4%
Famílias com renda entre 1 e 10 salários mínimo – 80%
Famílias com renda acima de 10 salários mínimo – 16%
Logo, mais vagas estão sendo oferecidas para quem ganha mais.
ENSINO SUPERIOR
O ensino superior constitui, tanto nos países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, quanto nos países desenvolvidos, a parte de custo mais elevado do investimento em educação. E as despesas com recursos humanos, já que o trabalho nesse nível requer um grande número de profissionais altamente qualificados, respondem por, pelo menos, 70% do orçamento das instituições.
No Brasil, as universidades publicas federais e estaduais não têm seus orçamentos calculados segundo critérios objetivos de planejamento. Na Europa, de modo geral, o número de alunos nas instituições é um referencial para o cálculo do orçamento. Na França e na Alemanha, por exemplo, onde o governo paga os professores e funcionários das instituições universitárias e aloca recursos para despesas correntes e de capital, o número de docentes e de servidores é estabelecidos em proporção ao número de alunos. Em outros países, onde são as próprias instituições que fixam o número de professores e de funcionários, e também os seus salários, o orçamento provido pelo Estado é global e calculado com base no número de estudantes.
O modelo brasileiro para a questão orçamentária e de custeio suporta ainda o peso inconveniente dos regulamentos rígidos estabelecidos pelo Governo para as instituições, desde a reforma de 1968, quando foi instituído um modelo único de universidade para todo o país. Essa padronização tornou-se um fator de encarecimento do sistema. Como as instituições não têm autonomia para criar e/ou extinguir cursos, ocorre que estes são oferecidos muitas vezes, para um baixo número de vagas, formando até menos de 10 alunos por ano.
A conclusão é de que a idéia de se oferecerem todas as carreiras profissionais, em todas as universidades federais, pode ser economicamente inviável.
Os administradores das nossas instituições universitárias não têm autonomia para contratar ou demitir servidores, e nem tampouco para remanejar verbas orçamentárias, o que desestimula a busca da otimização dos recursos financeiros: ter mais ou menos docentes e/ou funcionários por aluno não influi no montante de recursos que a instituição receberá para custeio e capital. Com isso, superdimensionou-se o quadro de pessoal nas universidades federais, elevando os custos unitários.
Alguns dados: (Número de alunos por docente)
Alemanha – 12
Brasil – 6
Dinamarca – 15
França – 23
Itália – 27
Suécia – 11
Suiça – 12
ORÇAMENTO DAS UNIVERSIDADES BRASILEIRAS E ESTRANGEIRAS
Pesquisadores tomaram como referência o orçamento executado em 1988 pelas universidades federais e, para fins de comparação com o dado equivalente em outros países, converteram-no em dólares americanos. Dividiram, a seguir, o valor em dólares americanos correspondente ao orçamento total das universidades federais pelo número de matrículas. Encontraram o valor de US$7.930. Tal comparação evidencia que, em um país carente como o Brasil, investe-se por ano, no ensino superior, por aluno, o valor superior ao investido nas universidades americanas. O absurdo da situação se agrava enormemente quando se considera que as universidades brasileiras operam em regime de tempo parcial para os alunos, diferentemente das escolas americanas, onde os alunos têm tempo integral. Isto significa que a comparação dever ser efetuada multiplicando-se por 2 o custo por aluno das universidades brasileiras.
Nos Estados Unidos, o indicador utilizado é o orçamento de ensino, por aluno, que se define como o montante gasto com salários dividido pelo número equivalente de alunos de tempo integral.
UMA PROPOSTA LIBERAL PARA A EDUCAÇÃO NO BRASIL
CRÍTICA AO MODELO
O que há basicamente entre nós, é uma concepção filosófico-política equivocada, e paralelamente, uma forte resistência à ruptura profunda com o status quo. Forças da inércia e da acomodação, por exemplo, fizeram com que tentativas, no passado, de rompimento com a tradição e o rotineiro, em nível de ensino superior, como foram as concepções da Universidade de São Paulo e da antiga Universidade do Distrito Federal, falhassem ante a preservação do modelo arcaico da universidade napoleôncia, introduzido no Brasil por Pombal.
É preciso, portanto, uma reforma estrutural, baseada em um corpo doutrinário que, em primeiro lugar, descarte a histórica submissão do povo brasileiro à burocracia estatal, ao poder central. O nosso país parece ter dificuldades em livrar-se do peso da tradição de um modelo de organização sócio-politica caracterizado por um Estado sempre mais forte do que os indivíduos que o compõem. O cidadão brasileiro, no geral, não tem noção clara do equilíbrio entre seus direitos e suas obrigações individuais, escora-se no grupo, no espírito de corpo, nos salvadores da pátria, em vez de fazer uso das armas da competência e da criatividade, na competição inevitável a que levam as relações em sociedade.
A questão do direito à educação não deve ser entendida como a outorga, pela sociedade, de uma benesse a cada indivíduo, mas como uma exigência da mesma sociedade, que espera colher frutos da formação básica de todos os seus integrantes para a coletividade. A consequência da transformação do direito em obrigação implica a criação de penalidades para a sua infrigência. Se a sociedade paga, através de impostos, a educação fundamental, ela tem o direito de receber cidadãos mais preparados para o convívio social. Quando, no programa liberal, prioriza-se a educação fundamental, é porque se acredita que através dela a sociedade recebe um melhor retorno pelo investimento efetuado. A externalidade positiva, medida através dos benefícios criados, para a sociedade como um todo, pelos indivíduos que recebem a educação fundamental, é muito maior do que a encontrada para os níveis médio e superior.
Há que se destinguir nessa questão dois aspectos importantes, muitas vezes negligenciados: o dever de educar e o de educar-se. Visa-se assim à melhoria da qualidade de vida e à elevação do nível de produção da coletividade e da responsabilidade pessoal de cada indivíduo na tarefa do seu aprimoramento, isto é, a conscientização de que o indivíduo é o sujeito do seu processo de desenvolvimento, cabendo ao Estado e à sociedade em geral assegurar as condições necessárias à efetivação do processo.
A partir dessas colocações, torna-se clara a própria limitação do processo educacional. Este, trabalhando em interlocução com a realidade individual, não pode assegurar resultados iguais, ainda que busque a igualdade de oportunidades.
O conceito de justiça social é invocado frequentemente no mundo contemporâneo, sobretudo quando se abordam problemas envolvendo a desigual distribuição de riquezas entre os homens e o chamado bem-estar coletivo. O sentido atribuído ao conceito, nesse contexto, é o da justiça distributiva. A verdade, porém, é que, numa sociedade economicamente aberta, com as forças de mercado funcionando, essa pretensa distribuição perde o sentido. Assegurado o Estado de Direito, o indivíduo entra em um jogo de regras perfeitamente conhecidas. Os resultados são, obviamente, distintos, e podem, até mesmo, ficar aquém das expectativas de um ou outro indivíduo.
É possível um outro modelo educacional para a sociedade brasileira baseado na competição livre e na competência, com possibilidade de levar à resolução dos problemas de nossa estrutura educacional, garantindo a universalização do ensino fundamental para população de 7 a 14 anos, e a qualificação dos serviços oferecidos pelas agências que atuam no setor, tanto públicas como privadas.
Linhas mestras do modelo:
1) Efetivação do direito à educação e da obrigação de educar-se visando à capacitação para a vida democrática, em termos de: defesa dos direitos próprios e respeito ao direito dos outros com base na liberdade e preparo para a competição com base na competência;
2) Exigência de criatividade, qualidade e produtividade nas escolas de todos o níveis, tanto públicas quanto privadas, com base na competição;
3) Garantia da liberdade de escolha dos pais, com relação à educação dos seus filhos, em face de um universo plural de propostas pedagógicas;
4) Garantia de liberdade ao empreendedor privado para competir no mercado, na área educacional;
5) Garantia de liberdade de gestão aos dirigentes das escolas estatais de ensino fundamental e médio;
6) Otimização e acompanhamento do resultado dos recursos públicos aplicados em ensino médio e superior e
7) Dignificação do trabalho do professor.
VIABILIDADE DA PROPOSTA LIBERAL
Para atender aos pressupostos do programa liberal, dever-se-á dar prioridade ao ensino fundamental. O atendimento integral (rede pública e privada) deverá atingir cerca de 29 milhões de crianças de 7 a 14 anos. Se forem fornecidos vouchers – vales-educação – de valor médio de US$300 à totalidade deste universo de 29 milhões, o dispêndio público global com o ensino fundamental se situará na faixa de US$8,7 bilhões. Os US$300/ano devem atender ao custo de um aluno, quer em escola pública, quer em estabelecimento privado. Ainda em 1988, o custo médio/aluno no primeiro grau da rede pública era de US$149.
Certamente a proposta de fornecer vouchers a toda a população – carente ou não – entre 7 e 14 anos evitará a manutenção da superestrutura administrativa e reduzirá o número de fraudes que, certamente, ocorreriam com um sistema de seleção de vouchers para carentes. Mas deve ser examinada, economicamente, a alternativa de uma seleção de carentes efetuada a nível municipal. Devem passar também ao nível de decisão municipal os recursos do livro e da merenda escolar, hoje mal administrada a nível federal.
Com esse sistema, cria-se a liberdade de escolha das escolas por parte dos pais, porque os vouchers poderão ser utilizados tanto para escolas públicas quanto privadas. O que garantirá a qualidade do ensino é exatamente a competição na atração do aluno. Isto atenderá às exigências de criatividade e produtividade nas escolas, pontos importantes do ideário liberal.
De outro lado, a existência dos vouchers viabilizará a abertura de um número maior de estabelecimentos de ensino privados, possibilitando aos pais uma melhor seleção de ensino para os filhos.
O ensino médio deverá possibilitar igualmente vouchers não mais à totalidade dos alunos, mas àqueles que agreguem duas características:
- capacitação educacional adequada
- carência financeira familiar
Hoje, a taxa de escolarização na faixa etária de 15-19 anos é de apenas 16,7%. A taxa de sucesso, ou seja, a percentagem dos alunos que completam o segundo grau é inferior a 50%. É de todo desejável uma expansão rápida da taxa de escolarização associada à taxa de sucesso. Isso significa melhoria de qualidade do ensino médio. Sem dúvida, a escola privada tem-se mostrado mais eficiente no ensino médio.
O uso de vouchers seletivos igualmente para o ensino médio e a autonomia administrativa para as escolas públicas deverão aumentar o acesso à escola e a taxa de sucesso do ensino médio. O valor do voucher para o ensino médio poderá, em princípio, ter valor 50% superior ao voucher para o ensino fundamental. Admitindo-se, conservadoramente, que 50% da população escolar de grau médio caracterize carência, serão necessários cerca de US$562 milhões (1.250 mil alunos). O valor dos recursos necessários ao ensino médio deverá evoluir mais rapidamente do que o do ensino fundamental.
As escolas de ensino médio, hoje públicas, poderão progressivamente ser passadas à gestão dos próprios professores, com critério semelhante àquele que se propõe para as escolas dedicadas ao ensino fundamental.
A universidade pública no Brasil, já se viu no diagnóstico de situação, atende a menos de 40% do universo. Assim mesmo, existe oferta de vagas superior à demanda nesse segmento. O custo aluno/ano na universidade brasileira é praticamente o dobro da média das universidades americanas. O reduzido número de alunos por docente (a metade do americano), bem como o de funcionários por universitário, evidenciam a baixa produtividade do sistema. Cerca de 70% das despesas universitárias se referem a folha de pagamento. O projeto liberal de educação superior recomenda:
- Ensino universitário pago nas universidades públicas;
- Ênfase no crédito educativo;
- Redução do número de professores e funcionários por aluno;
- Extinção de cursos que o mercado não sanciona;
- Autonomia para a administração das universidades, que deverão ser sustentadas por bolsas, mensalidades e por convênios com empresas de qualquer natureza e
- Transparência dos gastos com pesquisa.
Com o que hoje consomem as universidades públicas, é possível atender-se ao dobro da atual população universitária. O ensino superior no Brasil absorve cerca de 30% dos recursos globais aplicados em educação.
Considerando-se um crédito educativo anual de US$2.200 por estudante universitário, seriam necessários recursos da ordem de US$1,44 bilhões (600 mil estudantes em universidades públicas), caso a totalidade desses estudantes em universidades públicas viesse a solicitar o crédito educativo.
Com respeito à emissão de vouchers, sugere-se que seja feita de forma o mais desburocratizada possível, até porque a orientação primeira é de não aumentar, com o sistema de vales, o nível de regulamentação.
Não se trata, portanto, da falta de verbas, e muito menos ainda de falta de salas de aula, o que está em jogo é a universalização da educação básica, a partir da introdução de qualidade, no sistema. Haja vista o diagnóstico apresentado neste trabalho, que mostra que, à exceção do Nordeste rural, virtualmente todos os jovens em idade escolar entram na escola e até permanecem nela por muitos anos. Só que, no caso da população pobre, os estudantes acumulam repetências, de sorte que atingem uma idade em que a frustração, por um lado, e a imposição econômica, por outro, os levam para o mercado de trabalho e para o abandono da escola.
Não resta dúvida de que essa reforma exige um longo processo de conscientização da sociedade em geral, e das suas elites em particular, quanto às responsabilidades de todos relativamente aos fatos da educação. Mas é preciso dar o primeiro passo, até porque nosso país enfrenta hoje, o desafio de modernizar-se ou regredir econômica e politicamente. A revisão do sistema educacional passa a ser então uma questão de sobrevivência, porque as deficiências da educação afetam não só as oportunidades de construção de uma sociedade democrática e de elevação do nível de rendimento da máquina governamental, como afetam também as possibilidades de alteração de nossa estrutura de consumo e os níveis de produtividade. Afetam, enfim, o avanço em direção à sociedade eficiente, que representa as nossas esperanças quanto ao futuro do país.
PERÍODO DE TRANSIÇÃO
O que muda radicalmente com a proposta dos vouchers, ou seja, o que há nela de infinitamente melhor é que, afinal, efetiva-se o direito à educação porque, na verdade, não exercem esse direito hoje não apenas os excluídos do sistema, mas também os que não podem escolher a educação que desejam. O que ocorre atualmente é que a população com recursos financeiros para um ensino de qualidade para seus filhos, em nível de primeiro e segundo graus, consegue que ingressem nas melhores universidades estatais, que são gratuitas; as classes menos favorecidas, que só podem manter seus filhos nas escolas públicas, acabam por vê-los, no geral, quando prosseguem os estudos, em instituições privadas, obviamente pagas. Trata-se de um quadro que configura uma das injustiças do atual sistema educacional brasileiro, e que se pretende que seja superado com a adoção do sistema de vouchers e com a supressão da gratuidade.
A questão a definir é a transição do modelo existente para o modelo desejado. Que fazer da atual rede de escolas públicas e do quadro atual de professores? Evidentemente, a passagem implicará uma mudança radical na forma de administração da educação que, por sua vez, irá exigir emendas à Constituição. Também será necessário elevar o nível de desempenho dos professores e especialistas, o que, na verdade, acaba por ser um subproduto da descentralização da gestão, uma vez que, na nova proposta, estabelece-se uma relação direta entre salário e produtividade. Como é sabido que a baixa remuneração aviltou a profissão do magistério, gerando até seletividade negativa, que descarta os mais capazes, é preciso e urgente alterar esse quadro, se se quer educação qualificada. É preciso e urgente resgatar, assim, o prestígio perdido do profissional da educação e banir o preconceito para com o empreendedor privado nessa área, um e outro decorrentes da hipócrita concepção do magistério-sacerdócio. Convém insistir em que não há nenhum mal, e muito pelo contrário, já que sinal de sucesso, em se obter lucro trabalhando em educação.
Quanto ao problema de como conduzir concretamente a transição do estágio atual, em que o Estado fornece educação, para o modelo liberal, em que o Estado – União, estados e municípios – forneça os recursos para educação, o que se propõe é que os municípios arrendem as dependências físicas das unidades escolares ao grupo de professores e funcionários que operam essas unidades. O valor do arrendamento pode ser nominal, com obrigação, por parte do arrendatário, de manter o patrimônio arrendado, podendo inclusive expandi-lo. Com relação aos salários dos professores e funcionários das escolas públicas, passam a ser pagos pela pessoa jurídica arrendatária. É de se prever, porém, que como esses professores e funcionários irão perder o privilégio futuro da aposentadoria, seja-lhes assegurada pelo Estado, antes do desligamento, alguma forma de compensação, como uma indenização, por exemplo, em função do tempo de serviço prestado.
No que concerne ao ensino superior, sob muitos e variados aspectos, os problemas da transição para um modelo liberal se assemelham aos das escolas públicas dos níveis anteriores, É importante registrar, porém, que os caminhos para a liberalização das nossas universidades passam pela efetivação da sua autonomia e pela definição do orçamento de cada instituição em função do número de estudantes, trazendo a relação alunos/docentes e alunos/funcionários para os padrões internacionais e, portanto, elevando sensivelmente a capacidade instalada de ensino. Os atuais organismos de financiamentos de pesquisa universitária poderiam ser reforçados por um Fundo Nacional de Pesquisa, lastreado com recursos oriundos dos pagamentos do financiamento aos estudantes universitários. No médio prazo é de se prever que os resultados destinados à pesquisa no Brasil, alcançariam uma dimensão muitas vezes superior à atual, e as pesquisas teriam retorno muito mais rápido. O fundo poderia vir a ser administrado por um colegiado integrado por reitores das universidades públicas e privadas.
Louvada inicialmente por grupos e entidades de rótulo progressista como uma constituição moderna, não limitada à organização do Estado e à garantia dos direitos individuais, respondendo aos anseios coletivos e incorporando, de forma ampla, os chamados direitos sociais e políticos, a carta de 1988 é hoje acusada de inviabilidade. Está a exigir emendas que a tornem compatível com a contemporaneidade internacional e as necessidades de desenvolvimento do Brasil.
De fato, muitos dos dispositivos introduzidos no texto constitucional o foram no calor de antigas concepções nacionalistas e assistencialistas, as quais não mais se justificam na atualidade. O assistencialismo – o próprio das sociedades frágeis de modelo patriarcal, onde tudo se espera dos que mandam e fazem as leis – termina por prejudicar àqueles a quem supostamente beneficiaria. Em primeiro lugar porque promete além do exequível, desequilibrando deveres e direitos; em segundo lugar, porque afasta as pessoas, sobre as quais cai o manto do protecionismo, do caminho que conduz à independência e à conquista do seu espaço, que não é outro senão o da competência e da competição.
A Constituição aprovada em 1988 apresenta uma declaração de princípios extremamente ampla em relação à educação. Estende a obrigatoriedade e a gratuidade, previstas anteriormente dos 7 aos 14 anos, a todos aqueles que não tenham tido acesso ao ensino fundamental; estende a gratuidade, nas instituições oficiais, ao grau superior de ensino; amplia ainda a responsabilidade do Estado, sempre em comparação com a Constituição de 67, prevendo a extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao nível médio.
Ao longo dos últimos anos, vem aumentando o total de recursos públicos aplicados em educação, sem que a sociedade receba benefícios proporcional ao investimento que realiza. Pouco menos de 17% da população adulta não é ainda alfabetizada. De crianças entre 7 e 14 anos, cerca de 4 milhões não frequentam escola. Dos 15 aos 19 anos, a taxa de atendimento escolar é de apenas 16,7% do público.
É importante observar que a precariedade de resultados não se deveu provavelmente à escassez de recursos para a educação. Na esfera federal, no período 1981-1987 por exemplo, os gastos com educação se multiplicaram por 2,14 em termos reais. Em 1980, a despesa pública com educação atingiu 3,59% do PIB. Continuamos a investir em educação quase 4% do PIB.
A educação no Brasil ainda não atingiu os resultados que dela se esperam, em termos de universalização do atendimento básico na idade própria, de melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis, de formação para o trabalho, particularmente no ensino médio, de promoção de pesquisa nas instituições de ensino superior e de dignificação da atividade dos professores e especialistas em educação.
O ENSINO FUNDAMENTAL
Na faixa dos 7 aos 14 anos, que é a faixa etária própria à escolarização no ensino fundamental, o analfabetismo tem forte presença. Enquanto o percentual de analfabetos, em 1987, na população de 15 anos ou mais, era de 19,7% na de 7 a 14 anos era de 32,7%. Quanto às taxas referentes à população de 7 anos ou mais, elas caíram, entre 1981 e 1989, de 25% para 20%. É preciso salientar que nossas crianças, mal ou bem, vão à escola, só que nela não permanecem até a conclusão dos estudos fundamentais.
ENSINO MÉDIO
Tem havido mesmo uma controvérsia a propósito do perfil do ensino de grau médio, predominando, hoje, o reconhecimento de que deva ser uma instância de consolidação e aprofundamento dos conhecimentos gerais, visando à preparação do aluno para a continuidade dos estudos ou para a inserção no mundo do trabalho.
A taxa de atendimento da população de 15 a 19 anos é ainda muito baixa; estima-se que pouco mais de 17% dos 14,6 milhões de jovens brasileiros dessa faixa etária tenham acesso a um ensino regular de grau médio.
O relatório de 1990 do Banco Mundial, compara os resultados das redes pública e privada, oferecendo os seguintes dados:
De cada 100 ingressantes na escola estadual, só 42% concluem o curso – 29% abandonam os estudos no primeiro ano e a taxa de repetência chega a 22%. Entre 1970 e 1987, a evasão passou de 4,48% para 24,9%. Quanto à escola privada, é considerada dinâmica e eficiente.
ENSINO SUPERIOR
A estrutura do nosso ensino superior convive com sérias distorções, a maior parte delas decorrente da expansão desordenada, verificada ao longo dos últimos vinte anos. Isso se verificou, particularmente entre 1970 e 1974, quando o número de estabelecimentos isolados particulares cresceu 160%. Hoje, no conjunto dessas instituições, menos de 10% são universidades.
Destacam-se as seguintes características do sistema de ensino superior brasileiro:
1) Aumento da predominância quantitativa da modalidade escola isolada sobre a forma universitária;
2) Participação maciça da iniciativa particular, em número de instituições, alunados e cursos de graduação;
3) Sensível concentração das instituições nas regiões Sul e Sudeste;
4) Aumento expressivo do custo de manutenção das instituições públicas e, particularmente, do custo-aluno nessas instituições;
5) Declínio da qualidade do ensino e insuficiência de professores capacitados e habilitados e
6) Isolamento em relação à sociedade.
As instituições privadas atendem a 61,5% do alunado total com 45,3% do corpo docente, enquanto as instituições públicas federais atende a 38,5% dos estudantes com 54,7% do total de professores.
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
A educação brasileira é financiada com recursos provenientes do setor público, através da administração direta e indireta, de empresas estatais, dos governos federal, estadual e municipal, e do setor privado.
As normas legais brasileiras consagram e existência de um sistema federal, de um sistema estadual e de uma rede municipal de ensino, quando atribuem às três esferas governamentais a responsabilidade pela administração da educação, e prevêem , para isso, mecanismos e fontes de recursos.
O estudo da evolução desses recursos, nos últimos 20 anos, mostra que, na década de 70, eles tiveram um aumento que levou a relação entre a despesa pública em educação e o PIB a passar de 2,66% em 1970, para 3,59% em 1980. O aumento de recursos deu-se principalmente, nos níveis federal e municipal, com taxas médias anuais, respectivamente, de 11% e 14,7%, para o que concorreu, entre outros fatores, a elevação da alíquota do salário-educação, em 1975, para 2,5% da folha de salários e contribuições.
A partir de 1976, a taxa média de crescimento das despesas públicas na função educação começou a declinar, em virtude dos problemas econômicos do país. O agravamento desses problemas, na década de 80 determinou uma flagrante retração nos gastos no setor social em geral, muito embora as taxas médias de crescimento das despesas com educação e cultura no período de 1980-1985 tenham sido maiores que as do período 1975-1980. No sistema federal, essa taxa foi 15,8% de 1980 a 1985 e de 6,8% entre 1975 e 1980. No sistema estadual, a taxa de crescimento das despesas com educação e cultura foi de 5,6% ao ano, no período 1980-1985, e de 3,0% ao ano entre 1975 e 1980.
CUSTO E QUALIDADE NA EDUCAÇÃO PÚBLICA
ENSINO BÁSICO
O custo direto aluno/ano nas escolas públicas de primeiro grau (Base 1987) variou entre US$ 52,2 (rede municipal) e US$146,30 (rede estadual). As discrepâncias assumem um espectro ainda mais amplo quando desdobrado este custo por região e zoneamento (urbano e rural). Nesta hipótese, o custo direto por aluno/ano mais elevado é encontrado na média das escolas urbanas municipais situadas na região sudoeste (US$228,50), enquanto o valor mais baixo é encontrado na rede municipal de escolas municipais rurais da região norte do país (US$26,40).
ENSINO MÉDIO
Relatório recente do Banco Mundial classifica as matrículas destinadas ao ensino público de nível médio em função da renda familiar da seguinte forma:
Famílias com renda de até 1 salário mínimo – 4%
Famílias com renda entre 1 e 10 salários mínimo – 80%
Famílias com renda acima de 10 salários mínimo – 16%
Logo, mais vagas estão sendo oferecidas para quem ganha mais.
ENSINO SUPERIOR
O ensino superior constitui, tanto nos países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, quanto nos países desenvolvidos, a parte de custo mais elevado do investimento em educação. E as despesas com recursos humanos, já que o trabalho nesse nível requer um grande número de profissionais altamente qualificados, respondem por, pelo menos, 70% do orçamento das instituições.
No Brasil, as universidades publicas federais e estaduais não têm seus orçamentos calculados segundo critérios objetivos de planejamento. Na Europa, de modo geral, o número de alunos nas instituições é um referencial para o cálculo do orçamento. Na França e na Alemanha, por exemplo, onde o governo paga os professores e funcionários das instituições universitárias e aloca recursos para despesas correntes e de capital, o número de docentes e de servidores é estabelecidos em proporção ao número de alunos. Em outros países, onde são as próprias instituições que fixam o número de professores e de funcionários, e também os seus salários, o orçamento provido pelo Estado é global e calculado com base no número de estudantes.
O modelo brasileiro para a questão orçamentária e de custeio suporta ainda o peso inconveniente dos regulamentos rígidos estabelecidos pelo Governo para as instituições, desde a reforma de 1968, quando foi instituído um modelo único de universidade para todo o país. Essa padronização tornou-se um fator de encarecimento do sistema. Como as instituições não têm autonomia para criar e/ou extinguir cursos, ocorre que estes são oferecidos muitas vezes, para um baixo número de vagas, formando até menos de 10 alunos por ano.
A conclusão é de que a idéia de se oferecerem todas as carreiras profissionais, em todas as universidades federais, pode ser economicamente inviável.
Os administradores das nossas instituições universitárias não têm autonomia para contratar ou demitir servidores, e nem tampouco para remanejar verbas orçamentárias, o que desestimula a busca da otimização dos recursos financeiros: ter mais ou menos docentes e/ou funcionários por aluno não influi no montante de recursos que a instituição receberá para custeio e capital. Com isso, superdimensionou-se o quadro de pessoal nas universidades federais, elevando os custos unitários.
Alguns dados: (Número de alunos por docente)
Alemanha – 12
Brasil – 6
Dinamarca – 15
França – 23
Itália – 27
Suécia – 11
Suiça – 12
ORÇAMENTO DAS UNIVERSIDADES BRASILEIRAS E ESTRANGEIRAS
Pesquisadores tomaram como referência o orçamento executado em 1988 pelas universidades federais e, para fins de comparação com o dado equivalente em outros países, converteram-no em dólares americanos. Dividiram, a seguir, o valor em dólares americanos correspondente ao orçamento total das universidades federais pelo número de matrículas. Encontraram o valor de US$7.930. Tal comparação evidencia que, em um país carente como o Brasil, investe-se por ano, no ensino superior, por aluno, o valor superior ao investido nas universidades americanas. O absurdo da situação se agrava enormemente quando se considera que as universidades brasileiras operam em regime de tempo parcial para os alunos, diferentemente das escolas americanas, onde os alunos têm tempo integral. Isto significa que a comparação dever ser efetuada multiplicando-se por 2 o custo por aluno das universidades brasileiras.
Nos Estados Unidos, o indicador utilizado é o orçamento de ensino, por aluno, que se define como o montante gasto com salários dividido pelo número equivalente de alunos de tempo integral.
UMA PROPOSTA LIBERAL PARA A EDUCAÇÃO NO BRASIL
CRÍTICA AO MODELO
O que há basicamente entre nós, é uma concepção filosófico-política equivocada, e paralelamente, uma forte resistência à ruptura profunda com o status quo. Forças da inércia e da acomodação, por exemplo, fizeram com que tentativas, no passado, de rompimento com a tradição e o rotineiro, em nível de ensino superior, como foram as concepções da Universidade de São Paulo e da antiga Universidade do Distrito Federal, falhassem ante a preservação do modelo arcaico da universidade napoleôncia, introduzido no Brasil por Pombal.
É preciso, portanto, uma reforma estrutural, baseada em um corpo doutrinário que, em primeiro lugar, descarte a histórica submissão do povo brasileiro à burocracia estatal, ao poder central. O nosso país parece ter dificuldades em livrar-se do peso da tradição de um modelo de organização sócio-politica caracterizado por um Estado sempre mais forte do que os indivíduos que o compõem. O cidadão brasileiro, no geral, não tem noção clara do equilíbrio entre seus direitos e suas obrigações individuais, escora-se no grupo, no espírito de corpo, nos salvadores da pátria, em vez de fazer uso das armas da competência e da criatividade, na competição inevitável a que levam as relações em sociedade.
A questão do direito à educação não deve ser entendida como a outorga, pela sociedade, de uma benesse a cada indivíduo, mas como uma exigência da mesma sociedade, que espera colher frutos da formação básica de todos os seus integrantes para a coletividade. A consequência da transformação do direito em obrigação implica a criação de penalidades para a sua infrigência. Se a sociedade paga, através de impostos, a educação fundamental, ela tem o direito de receber cidadãos mais preparados para o convívio social. Quando, no programa liberal, prioriza-se a educação fundamental, é porque se acredita que através dela a sociedade recebe um melhor retorno pelo investimento efetuado. A externalidade positiva, medida através dos benefícios criados, para a sociedade como um todo, pelos indivíduos que recebem a educação fundamental, é muito maior do que a encontrada para os níveis médio e superior.
Há que se destinguir nessa questão dois aspectos importantes, muitas vezes negligenciados: o dever de educar e o de educar-se. Visa-se assim à melhoria da qualidade de vida e à elevação do nível de produção da coletividade e da responsabilidade pessoal de cada indivíduo na tarefa do seu aprimoramento, isto é, a conscientização de que o indivíduo é o sujeito do seu processo de desenvolvimento, cabendo ao Estado e à sociedade em geral assegurar as condições necessárias à efetivação do processo.
A partir dessas colocações, torna-se clara a própria limitação do processo educacional. Este, trabalhando em interlocução com a realidade individual, não pode assegurar resultados iguais, ainda que busque a igualdade de oportunidades.
O conceito de justiça social é invocado frequentemente no mundo contemporâneo, sobretudo quando se abordam problemas envolvendo a desigual distribuição de riquezas entre os homens e o chamado bem-estar coletivo. O sentido atribuído ao conceito, nesse contexto, é o da justiça distributiva. A verdade, porém, é que, numa sociedade economicamente aberta, com as forças de mercado funcionando, essa pretensa distribuição perde o sentido. Assegurado o Estado de Direito, o indivíduo entra em um jogo de regras perfeitamente conhecidas. Os resultados são, obviamente, distintos, e podem, até mesmo, ficar aquém das expectativas de um ou outro indivíduo.
É possível um outro modelo educacional para a sociedade brasileira baseado na competição livre e na competência, com possibilidade de levar à resolução dos problemas de nossa estrutura educacional, garantindo a universalização do ensino fundamental para população de 7 a 14 anos, e a qualificação dos serviços oferecidos pelas agências que atuam no setor, tanto públicas como privadas.
Linhas mestras do modelo:
1) Efetivação do direito à educação e da obrigação de educar-se visando à capacitação para a vida democrática, em termos de: defesa dos direitos próprios e respeito ao direito dos outros com base na liberdade e preparo para a competição com base na competência;
2) Exigência de criatividade, qualidade e produtividade nas escolas de todos o níveis, tanto públicas quanto privadas, com base na competição;
3) Garantia da liberdade de escolha dos pais, com relação à educação dos seus filhos, em face de um universo plural de propostas pedagógicas;
4) Garantia de liberdade ao empreendedor privado para competir no mercado, na área educacional;
5) Garantia de liberdade de gestão aos dirigentes das escolas estatais de ensino fundamental e médio;
6) Otimização e acompanhamento do resultado dos recursos públicos aplicados em ensino médio e superior e
7) Dignificação do trabalho do professor.
VIABILIDADE DA PROPOSTA LIBERAL
Para atender aos pressupostos do programa liberal, dever-se-á dar prioridade ao ensino fundamental. O atendimento integral (rede pública e privada) deverá atingir cerca de 29 milhões de crianças de 7 a 14 anos. Se forem fornecidos vouchers – vales-educação – de valor médio de US$300 à totalidade deste universo de 29 milhões, o dispêndio público global com o ensino fundamental se situará na faixa de US$8,7 bilhões. Os US$300/ano devem atender ao custo de um aluno, quer em escola pública, quer em estabelecimento privado. Ainda em 1988, o custo médio/aluno no primeiro grau da rede pública era de US$149.
Certamente a proposta de fornecer vouchers a toda a população – carente ou não – entre 7 e 14 anos evitará a manutenção da superestrutura administrativa e reduzirá o número de fraudes que, certamente, ocorreriam com um sistema de seleção de vouchers para carentes. Mas deve ser examinada, economicamente, a alternativa de uma seleção de carentes efetuada a nível municipal. Devem passar também ao nível de decisão municipal os recursos do livro e da merenda escolar, hoje mal administrada a nível federal.
Com esse sistema, cria-se a liberdade de escolha das escolas por parte dos pais, porque os vouchers poderão ser utilizados tanto para escolas públicas quanto privadas. O que garantirá a qualidade do ensino é exatamente a competição na atração do aluno. Isto atenderá às exigências de criatividade e produtividade nas escolas, pontos importantes do ideário liberal.
De outro lado, a existência dos vouchers viabilizará a abertura de um número maior de estabelecimentos de ensino privados, possibilitando aos pais uma melhor seleção de ensino para os filhos.
O ensino médio deverá possibilitar igualmente vouchers não mais à totalidade dos alunos, mas àqueles que agreguem duas características:
- capacitação educacional adequada
- carência financeira familiar
Hoje, a taxa de escolarização na faixa etária de 15-19 anos é de apenas 16,7%. A taxa de sucesso, ou seja, a percentagem dos alunos que completam o segundo grau é inferior a 50%. É de todo desejável uma expansão rápida da taxa de escolarização associada à taxa de sucesso. Isso significa melhoria de qualidade do ensino médio. Sem dúvida, a escola privada tem-se mostrado mais eficiente no ensino médio.
O uso de vouchers seletivos igualmente para o ensino médio e a autonomia administrativa para as escolas públicas deverão aumentar o acesso à escola e a taxa de sucesso do ensino médio. O valor do voucher para o ensino médio poderá, em princípio, ter valor 50% superior ao voucher para o ensino fundamental. Admitindo-se, conservadoramente, que 50% da população escolar de grau médio caracterize carência, serão necessários cerca de US$562 milhões (1.250 mil alunos). O valor dos recursos necessários ao ensino médio deverá evoluir mais rapidamente do que o do ensino fundamental.
As escolas de ensino médio, hoje públicas, poderão progressivamente ser passadas à gestão dos próprios professores, com critério semelhante àquele que se propõe para as escolas dedicadas ao ensino fundamental.
A universidade pública no Brasil, já se viu no diagnóstico de situação, atende a menos de 40% do universo. Assim mesmo, existe oferta de vagas superior à demanda nesse segmento. O custo aluno/ano na universidade brasileira é praticamente o dobro da média das universidades americanas. O reduzido número de alunos por docente (a metade do americano), bem como o de funcionários por universitário, evidenciam a baixa produtividade do sistema. Cerca de 70% das despesas universitárias se referem a folha de pagamento. O projeto liberal de educação superior recomenda:
- Ensino universitário pago nas universidades públicas;
- Ênfase no crédito educativo;
- Redução do número de professores e funcionários por aluno;
- Extinção de cursos que o mercado não sanciona;
- Autonomia para a administração das universidades, que deverão ser sustentadas por bolsas, mensalidades e por convênios com empresas de qualquer natureza e
- Transparência dos gastos com pesquisa.
Com o que hoje consomem as universidades públicas, é possível atender-se ao dobro da atual população universitária. O ensino superior no Brasil absorve cerca de 30% dos recursos globais aplicados em educação.
Considerando-se um crédito educativo anual de US$2.200 por estudante universitário, seriam necessários recursos da ordem de US$1,44 bilhões (600 mil estudantes em universidades públicas), caso a totalidade desses estudantes em universidades públicas viesse a solicitar o crédito educativo.
Com respeito à emissão de vouchers, sugere-se que seja feita de forma o mais desburocratizada possível, até porque a orientação primeira é de não aumentar, com o sistema de vales, o nível de regulamentação.
Não se trata, portanto, da falta de verbas, e muito menos ainda de falta de salas de aula, o que está em jogo é a universalização da educação básica, a partir da introdução de qualidade, no sistema. Haja vista o diagnóstico apresentado neste trabalho, que mostra que, à exceção do Nordeste rural, virtualmente todos os jovens em idade escolar entram na escola e até permanecem nela por muitos anos. Só que, no caso da população pobre, os estudantes acumulam repetências, de sorte que atingem uma idade em que a frustração, por um lado, e a imposição econômica, por outro, os levam para o mercado de trabalho e para o abandono da escola.
Não resta dúvida de que essa reforma exige um longo processo de conscientização da sociedade em geral, e das suas elites em particular, quanto às responsabilidades de todos relativamente aos fatos da educação. Mas é preciso dar o primeiro passo, até porque nosso país enfrenta hoje, o desafio de modernizar-se ou regredir econômica e politicamente. A revisão do sistema educacional passa a ser então uma questão de sobrevivência, porque as deficiências da educação afetam não só as oportunidades de construção de uma sociedade democrática e de elevação do nível de rendimento da máquina governamental, como afetam também as possibilidades de alteração de nossa estrutura de consumo e os níveis de produtividade. Afetam, enfim, o avanço em direção à sociedade eficiente, que representa as nossas esperanças quanto ao futuro do país.
PERÍODO DE TRANSIÇÃO
O que muda radicalmente com a proposta dos vouchers, ou seja, o que há nela de infinitamente melhor é que, afinal, efetiva-se o direito à educação porque, na verdade, não exercem esse direito hoje não apenas os excluídos do sistema, mas também os que não podem escolher a educação que desejam. O que ocorre atualmente é que a população com recursos financeiros para um ensino de qualidade para seus filhos, em nível de primeiro e segundo graus, consegue que ingressem nas melhores universidades estatais, que são gratuitas; as classes menos favorecidas, que só podem manter seus filhos nas escolas públicas, acabam por vê-los, no geral, quando prosseguem os estudos, em instituições privadas, obviamente pagas. Trata-se de um quadro que configura uma das injustiças do atual sistema educacional brasileiro, e que se pretende que seja superado com a adoção do sistema de vouchers e com a supressão da gratuidade.
A questão a definir é a transição do modelo existente para o modelo desejado. Que fazer da atual rede de escolas públicas e do quadro atual de professores? Evidentemente, a passagem implicará uma mudança radical na forma de administração da educação que, por sua vez, irá exigir emendas à Constituição. Também será necessário elevar o nível de desempenho dos professores e especialistas, o que, na verdade, acaba por ser um subproduto da descentralização da gestão, uma vez que, na nova proposta, estabelece-se uma relação direta entre salário e produtividade. Como é sabido que a baixa remuneração aviltou a profissão do magistério, gerando até seletividade negativa, que descarta os mais capazes, é preciso e urgente alterar esse quadro, se se quer educação qualificada. É preciso e urgente resgatar, assim, o prestígio perdido do profissional da educação e banir o preconceito para com o empreendedor privado nessa área, um e outro decorrentes da hipócrita concepção do magistério-sacerdócio. Convém insistir em que não há nenhum mal, e muito pelo contrário, já que sinal de sucesso, em se obter lucro trabalhando em educação.
Quanto ao problema de como conduzir concretamente a transição do estágio atual, em que o Estado fornece educação, para o modelo liberal, em que o Estado – União, estados e municípios – forneça os recursos para educação, o que se propõe é que os municípios arrendem as dependências físicas das unidades escolares ao grupo de professores e funcionários que operam essas unidades. O valor do arrendamento pode ser nominal, com obrigação, por parte do arrendatário, de manter o patrimônio arrendado, podendo inclusive expandi-lo. Com relação aos salários dos professores e funcionários das escolas públicas, passam a ser pagos pela pessoa jurídica arrendatária. É de se prever, porém, que como esses professores e funcionários irão perder o privilégio futuro da aposentadoria, seja-lhes assegurada pelo Estado, antes do desligamento, alguma forma de compensação, como uma indenização, por exemplo, em função do tempo de serviço prestado.
No que concerne ao ensino superior, sob muitos e variados aspectos, os problemas da transição para um modelo liberal se assemelham aos das escolas públicas dos níveis anteriores, É importante registrar, porém, que os caminhos para a liberalização das nossas universidades passam pela efetivação da sua autonomia e pela definição do orçamento de cada instituição em função do número de estudantes, trazendo a relação alunos/docentes e alunos/funcionários para os padrões internacionais e, portanto, elevando sensivelmente a capacidade instalada de ensino. Os atuais organismos de financiamentos de pesquisa universitária poderiam ser reforçados por um Fundo Nacional de Pesquisa, lastreado com recursos oriundos dos pagamentos do financiamento aos estudantes universitários. No médio prazo é de se prever que os resultados destinados à pesquisa no Brasil, alcançariam uma dimensão muitas vezes superior à atual, e as pesquisas teriam retorno muito mais rápido. O fundo poderia vir a ser administrado por um colegiado integrado por reitores das universidades públicas e privadas.
